Выравнивание уровня экономического развития регионов. Пути повышения эффективности
От автора
Публикации по общественным и политическим событиям Республики Алтай
Выравнивание уровня экономического развития регионов. Пути повышения эффективности
ВЫРАВНИВАНИЕ УРОВНЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ И УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЦЕЛЕВЫМИ ПРОГРАММАМИ.
ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ.
В настоящей статье рассмотрены вопросы из нескольких тем, касающихся экономического развития регионов:
Выравнивание уровня экономического развития регионов;
Бюджетный федерализм;
Федеральные целевые программы;
Развитие производственной инфраструктуры;
Экономическое районирование и планирование;
Управление межрегиональной интеграцией;
Укрупнение регионов.
Предлагаю краткий анализ основных тенденций, сложившихся в России по указанным темам.
Тема выравнивание уровня экономического развития регионов или субъектов Российской Федерации присутствует в современной экономической политике. Но, по моему мнению, только на уровне обозначения необходимости этого выравнивания. Действенных мер нет. Тем более нет результатов. Отсутствуют тонко настроенные механизмы федеральных льгот и преференций по стимулированию потенциальных инвесторов на вложение средств в слабо развитые регионы. Стимулирующие элементы соглашений по разделу продукции, подготавливаемые экономические регуляторы свободных экономических зон не направлены напрямую на решение задач выравнивания уровня экономического развития регионов. Только в отдельных случаях они могут дать «побочный» эффект положительного влияния на экономику отдельных регионов.
В основу бюджетного федерализма заложен единственный, в общем то правильный принцип выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, но не достаточный для решения основных проблем слаборазвитых регионов. Более того выделение средств из федерального бюджета с применением преимущественно метода «прямого счета» недостающих средств по тому или иному направлению расходования не стимулирует субъекты Российской Федерации к усилиям по развитию экономического потенциала с применением местных ресурсов и возможностей.
Не согласен с отдельными политиками и губернаторами экономически развитых регионов, которые говорят о том, что слабая развитость экономики региона обусловлена неумелым управлением. Нельзя априори приписывать высокий уровень развитости экономики к заслугам действующего губернатора. Да, губернатор Кемеровской области является опытным управленцем, но высокие показатели уровня собственных доходов бюджета области созданы в основном на базе добычи угля, металлургии. А эти производства в основном создавались в далекие годы индустриализации страны, когда все имеющиеся ресурсы (материальные, финансовые, трудовые) изымались со всей территории СССР и направлялись на развитие Магнитки, Донбасса, Кузбасса. Горный Алтай потерял на строительстве металлургического комбината и шахт много здоровых и сильных рабочих, которые принудительно и навсегда были вырваны из экономики региона. А сколько ресурсов потрачено колхозниками на «кубах» - заготовке древесины для шахт и строек Кузбасса? В чем же виноваты люди, проживающие в горах Алтая, если за восемьдесят лет советской власти у них только забирали, но ничего не давали. За все эти годы на территории Республики Алтай не было создано ни одного крупного предприятия, которое бы могло давать существенные доходы в бюджет региона.
Поэтому, перераспределение средств от развитых регионов в пользу экономически слабых оправданно и целесообразно. Но это перераспределение должно приносить высоко дотационным регионам не только минимальный уровень бюджетной обеспеченности, но и средства, способствующие развитию экономики.
Мне могут возразить, что реализация федеральных целевых программ на территории субъектов Российской Федерации является результативным механизмом применения бюджетного федерализма с целью выравнивания уровня экономического развития регионов. Согласен, федеральные целевые программы (далее – ФЦП) являются элементом бюджетного федерализма и в какой-то мере воздействуют на уровень экономического развития регионов. Но мера этого воздействия не велика. Причин несколько.
В теории принцип выравнивания уровня экономического развития регионов при формировании ФЦП является второстепенным. На практике он фактически не применяется. Превалирует политическая целесообразность (ФЦП «Юг России», программы развития республик Татарстан и Башкортостан), отраслевая направленность или бессистемная распыленность.
В настоящее время чрезмерно много программ и они слишком разнонаправленные, предназначены для решения сотен задач.
* В 2004 году действовало 53 программы и 98 подпрограмм. В ряде субъектов Российской Федерации одновременно финансируется до 100 федеральных и региональных целевых программ.
Как всегда средств на одновременное решение большого числа задач не хватает. Средства распыляются и приносят ощутимого результата ни по одному из направлений.
Реализация программ, как правило, закреплена за несколькими ведомствами. Минэкономразвития России по настоящему не имеет действенных рычагов управления процессами реализации программ. Как говорится: у семи нянек дитя без глаза.
Контрольное управление Президента Российской Федерации в информационном бюллетене «Президентский контроль» отмечает, что «Минэкономразвития России не обеспечило на должном уровне методическое руководство и координацию процесса разработки и реализации программ. Существующая система разработки и реализации ФЦП не отвечает стратегическим потребностям регионов и не способствуют активизации деятельности хозяйственных комплексов субъектов Российской Федерации».
Нет четкого, единообразного и эффективного механизма управления программами. Некоторые министерства и ведомства действуют через Дирекции по управлению ФЦП, которые имеют статус ФГУП. Другие создают структурные подразделения в центральных аппаратах.
* Министерства и ведомства неэффективно управляют программами, отсутствует контроль за исполнением программ в субъектах Российской Федерации. Имеются не только низкие, но отрицательные результаты. Пример – нарушения, выявленные при проверке реализации федеральной целевой программы «Дети России» в части подпрограммы «Дети Севера». Фильтры для очистки воды, работающие при централизованном водоснабжении, приобретались и направлялись в сельские школы, в которых не было централизованного водоснабжения, и как результат, хранились на складах без применения. Дорогостоящее оборудование по дистанционному диагностированию через связь с крупными медицинскими центрами не эксплуатировалось из-за отсутствия соответствующих специалистов или средств связи, расходных материалов, подсобного оборудования. Закупалось устаревшее оборудование для детских стоматологических кабинетов, с заниженной скоростью вращения рабочих деталей бормашины, которое не применялось из-за невыносимых болевых ощущений. И таких примеров много. И не только в поставках оборудования, но и в капитальном строительстве, когда средства отвлекаются на непредусмотренные программой объекты, не выполняются условия проведения конкурсов по отбору исполнителей, завышаются объемы работ, нарушаются строительные нормы и правила и т.д.
В составе ФЦП на территории субъектов Российской Федерации финансируется строительство большого количества социальных объектов. При этом много незавершенного строительства из-за недостаточности средств и их распыления по объектам.
* Так, в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы финансируется более 2600 мероприятий в год, но задача первоочередного выделения средств на пусковые и переходящие стройки с высокой степенью готовностью не решается. На начало текущего года число незавершенных строительством объектов составляет более 6 тысяч. В полном объеме из федерального бюджета профинансировано 227 из 953 пусковых объектов 2004 года. Однако, несоблюдение органами исполнительной власти некоторых субъектов Российской Федерации условий софинансирования привело к тому, что в эксплуатацию введено только 7 объектов. На каждой второй стройке в первом полугодии строительство не велось.
Долгострои тянутся десятки лет. Много потерь из-за приостановок строек и консервации объектов. Некоторые проекты безнадежно устаревают и требуют сразу же после завершения основательной реконструкции. Несколько лет назад Минэкономразвития декларировало курс на существенное сокращение числа ФЦП и сосредоточение распыленных средств на реализацию наиболее актуальных проектов, позволяющих получить существенные подвижки в развитии экономики.
* Однако, в 2004 году по сравнению с 2002 годом действовало на 13 программ больше.
Некоторые действия в этом направлении были осуществлены, особенно по реализации инфраструктурных проектов, благотворно влияющих на развитие экономики страны в целом (развитие портов, железнодорожных перевозок и т.п.). Но основные негативные факторы бессистемного подхода при формировании и реализации ФЦП не были устранены. Ничего не сделано в части совершенствования системы управления и контроля ФЦП. Не усилилась составляющая ФЦП, направленная на выравнивание уровня экономического развития регионов.
*Не обеспечена консолидация расходов федерального бюджета, предназначенных на развитие региональной инфраструктуры за счет средств Фонда регионального развития, на формирование которого направляется лишь десятая часть от всех предусмотренных на эти цели инвестиционных средств. Не сформирован перечень жизнеобеспечивающих объектов социальной и инженерной инфраструктуры, не определены минимально необходимая потребность в них и объемы капитальных вложений для каждого региона. Кроме того, Минэкономразвития России не заключены соглашения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о планах инвестиционной деятельности по развитию региональной инфраструктуры, являющиеся обязательным условием для выделения средств Фонда регионального развития.
* На финансирование расходов 46 субъектов Российской Федерации в рамках ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 – 2010 годы и до 2015 года)» (далее – Программа) выделено лишь 2,6 млрд. рублей , или 10,5 % Фонда развития регионов. Однако, предусмотренные Программой на весь период ее действия 12,4 млрд. рублей средств федерального бюджета, или в среднем менее 20 миллионов рублей в год на каждый регион, не способны оказать существенного влияния на уменьшение диспропорций в их социально-экономическом развитии.
Программой не определены конкретные мероприятия и объекты, обеспечивающие уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее и менее развитыми регионами.
Кроме того, размер предоставляемой помощи определяется без учета особенностей регионов по расселению и демографической ситуации, межрегиональных различий в стоимости капитальных вложений, а так же природно-географических факторов.
Сложившаяся практика распределения средств в рамках Программы не отвечает требованиям нормативных правовых актов в части оказания финансовой помощи в первоочередном порядке регионам с низким и крайне низким уровнем развития .
* Двум из 18 таких регионов на государственную поддержку развития социальной инфраструктуры средства вообще не выделялись, а 6 субъектам Российской Федерации без должного обоснования направлено 1,8 млрд. рублей , или 67,3 % средств. На строительство объектов инженерной инфраструктуры в регионы с уровнем развития ниже среднего и низким перечислено 0,9 млрд. рублей , или 35,4 % от предусмотренных на эти цели.
Присутствует объективный фактор, мешающий эффективному управлению ФЦП - многочисленность и разбросанность строящихся объектов по необъятной территории страны.
Если ставить целью ФЦП реализацию общероссийских инфраструктурных проектов и выравнивание уровня экономического развития регионов, что, по моему мнению, в настоящее время наиболее актуально, то необходима тщательная ревизия всей системы ФЦП с сокращением числа программ, исключением малозначимых социальных проектов и сосредоточением ресурсов на создание инфраструктурных объектов не только общероссийского, но и регионального значения. Понятно, что субъект Российской Федерации нуждается в больницах, школах, театрах и т. д., но если государство не будет создавать собственную экономическую базу региона, то необходимость выделения средств из федерального бюджета на выплату заработной платы бюджетникам, пособий гражданам, на строительство школ и больниц будет существовать бесконечно.
В США в свое время была поставлена общенациональная задача выравнивания уровня развития штатов, в том числе «подтягивания» южных штатов до уровня северных. И эта задача была успешно решена за счет строительства развитой сети дорог и электростанций. У нас, в настоящее время, стоит такая же задача, и решать ее необходимо таким же образом. Конечно же, нельзя ограничиваться только строительством дорог и электростанций. Необходимо совершенствовать связь, осуществлять геологоразведку, мероприятия по перемещению и обучению трудовых ресурсов, предусматривать льготы для инвесторов и т. д. И все это можно и нужно делать через механизм ФЦП.
Конечно же, выравнивание уровня экономического развития регионов необходимо осуществлять с применением элементов экономического районирования и планирования, созданием условий для оправданной специализации и интеграции регионов. На национальном уровне экономическое планирование и районирование может и должно осуществляться в разбивке по федеральным округам. А внутри федерального округа должны осуществляться соподчиненное федеральному центру экономическое планирование в разрезе субъектов Российской Федерации и мероприятия, способствующие экономической специализации и интеграции регионов. Пример специализации с одновременной интеграцией в рамках Западной Сибири: предприятия Кемеровской области, работая на мировой и национальный рынок, поставляют, и будут поставлять соседним регионам уголь и металл, а Горный Алтай будет проявлять рекреационную специализацию для всей Западной Сибири, в том числе для Кемеровской области.
В Западной Сибири проводится дискуссия по целесообразности укрупнения регионов, объединения, например, Алтайского края, Кемеровской области и Республики Алтай. Некоторые предпосылки для этого есть. Но, по моему мнению, при реализации проекта объединения проявятся и негативные стороны, которых не мало. Основные цели такого объединения – это повышение управляемости политическими, экономическими и социальными процессами и объединение экономических потенциалов для стимулирования экономического развития как в целом, в объединенном регионе, так и на отдельных его территориях, в том числе слаборазвитых. Процессы управления со стороны федерального центра могут упроститься, что будет способствовать повышению эффективности управления. Но управляемость внутри такого региона резко упадет из-за увеличения числа управляемых объектов, большой территориальной разбросанности, бесконечного разнообразия условий хозяйствования, неразвитости сети дорог и связи и т.д. Представьте, сколько муниципальных образований районного и городского уровня будут напрямую выходить со своими вопросами на региональный центр. Около двух сотен. Финансовый орган такого суперрегиона не сможет выстроить эффективную бюджетную политику. Не только, проанализировать, проконтролировать такое число нижестоящих бюджетов, но и просто механически свести в консолидированный бюджет.
Если представить объединение нескольких государств, упрощение таможенных процедур, ликвидацию других препятствий для движения капиталов, рабочей силы, то положительный эффект обеспечен. Вопрос: что сейчас мешает передвижению капиталов, рабочей силы, товаров, работ и услуг между субъектами Российской Федерации? Административные границы или административные препятствия? Административные границы не мешают. Если препятствия создают чиновники, то при объединении нескольких регионов этот фактор не ликвидируется. Если объединить бюджеты экономически слабого и сильного региона, то произойдет процесс простого сложения, но не умножения. Возникнет необходимость перераспределения доходов и расходов. Бюджетная обеспеченность населения слабого региона повысится, а сильного понизится. В чем же выигрыш? Его нет.
Теоретически могут улучшиться условия для экономического планирования, специализации и интеграции производства на объединенной территории. Но практически, эффект от этого будет ничтожным, в силу того, что территория для масштабного экономического планирования по размещению производительных сил не столь существенна, что бы принести ощутимые результаты. Да и средств для реализации планов будет недостаточно.
Мною предлагается новая схема управления процессом экономического развития регионов, которая ликвидирует основные негативные факторы действующей системы.
Минэкономразвития должен быть основным экономическим штабом, формирующим благоприятные условия для субъектов экономики, создающим основные механизмы стимулирования производства, разрабатывающим ФЦП и осуществляющим экономическое планирование федеральных бюджетных инвестиций в разрезе федеральных округов.
В ведении Минэкономразвития должны быть два агентства, одно по управлению ФЦП, направленных на осуществление инфраструктурных проектов общенационального значения, другое по управлению ФЦП, направленных на выравнивание уровня экономического развития регионов через реализацию инфраструктурных проектов регионального и окружного значения.
Агентство развития регионов (далее - Агентство) должно иметь свои территориальные подразделения в федеральных округах (далее - Территориальное агентство), имеющие двойное подчинение – Агентству и полномочному представителю Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее – Полпред).
В аппарате Полпреда должны быть структуры, осуществляющие межрегиональное экономическое планирование, подготавливающие предложения для Минэкономразвития в ФЦП, осуществляющие выработку решений и подготовку механизмов реализации программ на территории округа. Указанные структуры через разработку ФЦП на территории округа, осуществление контроля за исполнением программ в регионах будут реализовывать консолидированную экономическую политику в рамках федерального округа, в том числе в вопросах экономической специализации и интеграции регионов. Ответственность за реализацию ФЦП на территории округа должна быть возложена непосредственно на Полпреда, а на территории субъекта Российской Федерации – на губернатора.
Территориальное агентство должно осуществлять финансирование по всем объектам ФЦП, учет, сводить и проверять отчеты, осуществлять текущий и последующий контроль за строительством каждого объекта, исполнением проектов некапитального характера. Информация по текущему состоянию дел должна направляться в соответствующее подразделение Аппарата Полпреда. По распоряжению Полпреда или уполномоченного им должностного лица финансирование может быть приостановлено или прекращено.
При внедрении указанного механизма формирования и управления ФЦП отпадет фактор, требующий укрупнения регионов, так как повышается управляемость процессами экономической специализации и интеграции регионов в рамках федерального округа и общей управляемости процессами экономического развития регионов как на национальном, так и межрегиональном уровне.
В мировой практике существуют подобные схемы управления экономическим развитием регионов. Так, во Франции, реализацией общеевропейских, национальных и региональных программ управляет перфект региона, который назначается центральной властью региона. Это при том, что в регионе действует региональные законодательные и исполнительные органы власти. В Великобритании для реализации программ Евросоюза созданы межрегиональные и региональные агентства, находящиеся под управлением центральной власти страны.
Да и в России начали пробиваться первые ростки аналогичного подхода. В Южном федеральном округе Аппарат Полпреда ведёт работу по созданию окружного агентства по управлению ФЦП на территории округа.
Полагаю, что создание предложенного мною механизма позволит решить значительную часть проблем, имеющихся в сфере бюджетного федерализма, выравнивания уровня экономического развития регионов, формирования и реализации ФЦП, экономического районирования и планирования, экономической специализации и интеграции регионов в рамках федеральных округов и значительно повысить эффективность управления через включение в процесс экономического управления структур окружного уровня и потенциала Полпредов.
Тем более, что уже сейчас аппараты Полпредов организуют и ведут работу по созданию комплексных программ развития экономики на территории федеральных округов. Такие программы останутся набором благих пожеланий без создания механизмов их реализации на территории округа.
За счет приближения к субъектам Российской Федерации структур экономического планирования, управления и контроля повысится эффективность использования средств федерального бюджета за счет более точного прогнозирования, более детального анализа ситуации, тщательного отслеживания текущего состояния дел и усиления последующего контроля, снижения потерь и сокращения случаев нецелевого расходования средств.
* Использованы материалы Росфиннадзора и Контрольного управления Президента Российской Федерации ( Горизонты Президентского контроля. Устранить диспропорции в социально-экономическом развитии регионов. По материалам Контрольного управления Президента Российской Федерации. Информационный бюллетень «Президентский контроль», № 5, июнь 2005 года, Издание Администрации Президента Российской Федерации).
18 июля 2005 года.
С. И. Зубакин
Начальник Управления финансового контроля
и надзора в отраслях экономики, государственных
органах и внебюджетных фондах Федеральной
службы финансово-бюджетного надзора
