ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 декабря 2013 г. по делу N А82-8716/2012

(дата изготовления постановления в полном объеме)
Резолютивная часть постановления объявлена 16.12.2013.
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Чигракова А.И.,
судей Александровой О.В., Забурдаевой И.Л.
без участия представителей
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу
Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области
на решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.04.2013,
принятое судьей Мухиной Е.В., и
на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.08.2013,
принятое судьями Караваевой А.В., Ившиной Г.Г., Кононовым П.И.,
по делу N А82-8716/2012
по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник"
(ИНН: 7609006266, ОГРН: 1027601074368)
о признании частично недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области
и

установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (далее - Учреждение, ГМЗ "Ростовский Кремль") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными разделов II, III и IV представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее - Территориальное управление, ТУ ФСФБН в Ярославской области) от 19.06.2012 N 21 (далее - представление) о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Решением суда первой инстанции от 26.04.2013 заявленные требования частично удовлетворены, разделы III и IV оспариваемого представления признаны недействительными. В удовлетворении требования о признании недействительным раздела II представления отказано.
Постановлением апелляционного суда от 09.08.2013 решение суда оставлено без изменения.
Не согласившись с принятыми судебными актами в части признания недействительными разделов III и IV представления, Территориальное управление обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в указанной части.
Ссылаясь на статьи 1, 6, 69.2, 165, 221, 264.1, 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статью 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, заявитель считает, что нарушения, отраженные в разделах III и IV оспариваемого представления, являются нарушениями бюджетного процесса, в связи с чем представление в данной части является законным.
Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.
Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.
Учреждение в отзыве на кассационную жалобу указало на отсутствие оснований для отмены решения и постановления судов первой и апелляционной инстанций.
Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, Территориальным управлением проведена проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности ГМЗ "Ростовский Кремль", за 2011 год, результаты которой отражены в акте от 03.05.2012 N 12-00-06/08.
По итогам проверки директору Учреждения выдано представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 19.06.2012 N 21, в котором предложено принять меры по недопущению в дальнейшем совершения выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.
В разделе III представления отражены финансовые нарушения, в частности: ввиду арифметических ошибок и отсутствия надлежащего контроля, месячный фонд оплаты труда сотрудников ГМЗ "Ростовский Кремль" за счет средств федерального бюджета в 2011 году, согласно штатному расписанию Учреждением был завышен на 6 902 000 рублей, в целом за 2011 год фонд оплаты труда ГМЗ "Ростовский Кремль" за счет средств федерального бюджета завышен на 922 824 000 рублей (по штатному расписанию отражено 2 932 309 рублей, следовало 2 855 407 рублей) (пункт 1).
В разделе IV представления отражены другие нарушения, а именно: инвентаризация объектов Борисоглебского монастыря перед составлением годового отчета за 2011 год не проводилась (пункт 1); обоснование (расчеты) по всем направлениям функциональной и экономической классификации расходов при составлении смет на содержание музея на 2011 год ГМЗ "Ростовский Кремль" к проверке не представлены (пункт 2); планируемый расчет фонда оплаты труда на 2011 год к проверке не представлен (пункт 3); в течение 2011 года подрядными организациями проводились реставрационные работы на объектах ГМЗ "Ростовский Кремль", при этом основания для проведения реставрационных работ на отдельных объектах (дом Кекина) в 2011 году отсутствовали: плановые (реставрационные) задания или предписания государственного органа охраны памятников истории и культуры; научно-реставрационные (технико-экономические обоснования) реставрации; разрешение на проведение работ (пункт 4); проектная документация на реставрационные работы не проходила государственную экспертизу, кроме объектов, на которых работала подрядная организация - ООО АСК "Альянс" (пункт 5).
Посчитав, что представление в указанной части нарушает права и законные интересы ГМЗ "Ростовский Кремль", Учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Руководствуясь статьями 72, 301, 281, 283, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент), Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что указанные в разделах III и IV оспариваемого представления нарушения не являлись нарушениями бюджетного законодательства, поэтому у Управления отсутствовали основания для выдачи представления в данной части, в связи с чем удовлетворил заявленное Учреждением требование.
Второй арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и согласился с выводом суда первой инстанции.
Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены принятых судебных актов.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение N 278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
В силу подпункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н (далее - Положение N 89н), аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.
На основании части 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса: принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств; привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Из Положения N 278 следует, что Территориальное управление осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре (пункт 5.1).
В пункте 5.14 названного положения определено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право, в том числе, проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых: проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.
В соответствии с положениями Административного регламента Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок (пункт 3).
Цель ревизий (проверок) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункт 4).
Согласно пункту 123 Административного регламента на основании результатов ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
В представлении руководителя Росфиннадзора (территориального органа) указываются: фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств; перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы нарушения, нормативного правового акта, положения которого нарушены; предложение о рассмотрении представления; предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; срок извещения должностного лица, вынесшего представление, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.
В статье 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что нарушение бюджетного законодательства - это неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Из приведенных норм следует, что ТУ ФСФБН в Ярославской области уполномочено на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства. Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства и других) не входит в полномочия Территориального управления.
В рассматриваемом случае суды обоснованно посчитали, что такие нарушения, как арифметические ошибки в документах, ненадлежащий бухгалтерский учет, непредставление документов к проверке и другие (если только они не привели к нецелевому, неправомерному и неэффективному использованию средств бюджета), зафиксированные в разделах III и IV оспариваемого представления, не являлись нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могли быть включены в представление и влечь за собой применение мер принуждения.
При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что представление в оспариваемой части не соответствовало требованиям действующего законодательства и нарушало права и законные интересы Учреждения, в связи с чем обоснованно признали его в этой части недействительным.
Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов обеих инстанций и получили надлежащую правовую оценку; не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.
Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.
Кассационная жалоба Территориального управления не подлежит удовлетворению.
Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.04.2013 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.08.2013 по делу N А82-8716/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
А.И.ЧИГРАКОВ

Судьи
О.В.АЛЕКСАНДРОВА
И.Л.ЗАБУРДАЕВА