"Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение", 2010, N 2

ПОРЯДОК ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОВЕРОК СЛУЖБОЙ РОСФИННАДЗОРА

В соответствии со ст. 268 БК РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, в том числе предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. Кроме того, согласно указанной статье она наделена правом контролировать исполнение органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Каков порядок осуществления данного контроля, мы рассмотрим в этой статье.

Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, в соответствии с Административным регламентом <1>.
--------------------------------
<1> Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утв. Приказом Минфина России от 04.09.2007 N 75н.

План деятельности Росфиннадзора по исполнению возложенных на него государственных функций формируется согласно действующему законодательству РФ, а также с учетом положений Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ (п. 7 Административного регламента). Ревизии и проверки поступления и расходования средств федерального бюджета в учреждениях и организациях, использующих эти средства, должны проводиться не реже одного раза в год (п. 4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации").

Вопрос: В чем заключается цель проверки?

Несмотря на множество органов, контролирующих использование бюджетных средств, Росфиннадзор выполняет свои функции в области контроля и надзора в соответствии с полномочиями, возложенными на него Бюджетным кодексом. В связи с этим устанавливается и цель проверки - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (п. 4 Административного регламента).

Вопрос: По каким направлениям осуществляется проведение контрольных мероприятий?

В соответствии с п. 5 Административного регламента проверка финансово-хозяйственной деятельности организации осуществляется по следующим направлениям:
- соответствие деятельности учредительным документам;
- расчеты сметных назначений;
- исполнение смет доходов и расходов;
- использование средств федерального бюджета, в том числе на приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд;
- использование средств федерального бюджета, полученных в виде трансфертов (субвенций и субсидий, включая субвенции и субсидии, выделенные из федерального бюджета организациям любых форм собственности, бюджетных кредитов и инвестиций);
- исполнение бюджетов субъектов РФ в соответствии с заключенными в установленном порядке соглашениями о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, а также контроль за их исполнением;
- соблюдение требований бюджетного законодательства РФ получателями средств федерального бюджета, межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций, предоставляемых из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ;
- использование средств государственных внебюджетных фондов;
- поступление и расходование средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
- обеспечение сохранности материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
- использование федерального имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении, поступление в федеральный бюджет доходов от использования материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
- ведение бухгалтерского (бюджетного) учета, достоверность бухгалтерской (бюджетной) отчетности.
Конкретный перечень проверяемых направлений финансово-хозяйственной деятельности организаций зависит от темы ревизии или проверки.

Вопрос: В отношении каких учреждений могут проводиться ревизии и проверки?

Контрольные действия Росфиннадзором проводятся в отношении следующих организаций (п. 6 Административного регламента):
- получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов;
- использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности;
- получающих финансовую помощь из федерального бюджета, а также гарантии Правительства РФ, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и бюджетные инвестиции;
- любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, в форме сличения записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации.
Таким образом, проверке Росфиннадзора подвержены все организации, получающие средства из федерального бюджета.

Вопрос: Каков максимальный срок проведения проверки?

Срок проведения ревизии (проверки) устанавливается исходя из темы ревизии (проверки), объема предстоящих контрольных действий, особенностей финансово-хозяйственной деятельности проверяемой организации и других обстоятельств. Он не может превышать 45 рабочих дней (п. 70 Административного регламента). Аналогичный порядок предусмотрен и для внеплановых ревизий (проверок).
Срок проведения ревизии (проверки), установленный при ее назначении, может быть продлен лицом, назначившим ревизию (проверку), на основе мотивированного представления руководителя ревизионной группы, но не более чем на 30 рабочих дней (п. 73 Административного регламента). Решение о продлении срока проведения ревизии (проверки) должно быть доведено до сведения проверяемой организации.

Вопрос: По каким основаниям могут проводиться внеплановые проверки?

В соответствии с п. 42 Административного регламента внеплановая ревизия (проверка) проводится по следующим основаниям:
- поручения руководителя Федеральной службы (территориального органа);
- поручения или обращения от Аппарата Правительства РФ, Администрации Президента РФ, министра финансов РФ, Генеральной прокуратуры и иных правоохранительных органов федерального уровня;
- проведение встречной ревизии (проверки).
Проведение территориальными органами внеплановых ревизий (проверок), за исключением проводимых в соответствии с поступившими из центрального аппарата Росфиннадзора поручениями, в обязательном порядке согласовывается с центральным аппаратом Росфиннадзора.

Вопрос: В каких случаях ревизия (проверка) может быть приостановлена?

Согласно нормам, изложенным в п. 74 Административного регламента, ревизия (проверка) приостанавливается в случае отсутствия или неудовлетворительного состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации либо при наличии иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки). Решение о ее приостановлении принимает лицо, назначившее ревизию (проверку), на основе мотивированного представления руководителя ревизионной группы.
В срок не позднее 5 рабочих дней со дня принятия решения о приостановлении ревизии (проверки) лицо, принявшее такое решение (п. 75 Административного регламента):
1) письменно извещает руководителя организации и (или) ее вышестоящий орган о приостановлении ревизии (проверки);
2) направляет в проверяемую организацию и (или) ее вышестоящий орган письменное предписание о восстановлении бухгалтерского (бюджетного) учета или об устранении выявленных нарушений в бухгалтерском (бюджетном) учете либо устранении иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки).
После устранения причин приостановления ревизии (проверки) ревизионная группа возобновляет ее проведение в сроки, устанавливаемые лицом, назначившим ревизию (проверку).

Вопрос: Может ли ревизионная группа Росфиннадзора закончить проверку (ревизию) раньше установленного срока?

Пункт 78 Административного регламента допускает возможность завершения контрольных мероприятий раньше срока, установленного в удостоверении на проведение ревизии (проверки). Как правило, проверка заканчивается, когда цели и задачи, определенные программой проверки, выполнены.

Вопрос: Что должен сделать руководитель ревизионной группы по прибытии на место проверки?

В соответствии с п. 79 Административного регламента руководитель ревизионной группы должен:
- предъявить руководителю организации удостоверение на проведение ревизии (проверки);
- ознакомить его с программой ревизии (проверки);
- представить участников ревизионной группы;
- решить организационно-технические вопросы проведения ревизии (проверки).
При необходимости работы с документами, содержащими сведения, составляющие государственную тайну, имеющие допуск к государственной тайне участники ревизионной группы, которым поручено проведение контрольных действий по соответствующим вопросам программы ревизии (проверки), предъявляют документы, удостоверяющие их личность, справки о допуске и предписания на выполнение заданий.

Вопрос: Что должно быть указано в удостоверении на проведение ревизии (проверки) органов Росфиннадзора?

В соответствии с п. 67 Административного регламента удостоверение на проведение ревизии (проверки) выписывается по форме и в порядке, которые установлены Росфиннадзором. Формы удостоверений приведены в Приложениях 1 и 2 к Приказу Росфиннадзора от 07.12.2009 N 292 "Об утверждении форм удостоверений на проведение ревизии (проверки), порядка оформления и хранения удостоверений на проведение ревизии (проверки)".
Удостоверение подготавливается структурным подразделением центрального аппарата Росфиннадзора (территориального органа), ответственным за проведение ревизии (проверки), и согласовывается с заместителем руководителя Росфиннадзора (территориального органа), курирующим данное структурное подразделение.
Удостоверение должно содержать:
- номер удостоверения, который должен соответствовать приказу о назначении ревизии (проверки);
- персональный состав ревизионной группы;
- наименование проверяемой организации;
- тему ревизии (проверки);
- проверяемый период;
- основание проведения ревизии (проверки);
- срок проведения ревизии (проверки);
- подпись лица, назначившего ревизию (проверку);
- печать органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
По окончании ревизии (проверки) данное удостоверение приобщается к материалам ревизии.

Вопрос: Всегда ли первичные документы подвергаются сплошной проверке?

Пункт 83 Административного регламента допускает проведение контрольных действий сплошным или выборочным способом. Сплошной способ заключается в проведении контрольного действия в отношении всей совокупности финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки), а выборочный - в проведении контрольного действия в отношении части финансово-хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). При этом объем выборки и ее состав определяются руководителем ревизионной группы таким образом, чтобы обеспечить возможность оценки всей совокупности финансовых и хозяйственных операций по изучаемому вопросу.
Право выбирать тот или иной способ ревизии (проверки) дано руководителю ревизионной группы исходя из содержания вопроса программы ревизии (проверки), объема финансовых и хозяйственных операций, относящихся к этому вопросу, состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации, срока ревизии (проверки) и иных обстоятельств.

Примечание. При проведении ревизии (проверки) контрольные действия в отношении операций с денежными средствами и ценными бумагами, а также расчетных операций проводятся только сплошным способом (п. 84 Административного регламента).

Вопрос: Какие сведения вправе запрашивать ревизоры у проверяемой организации?

В соответствии с п. 87 Административного регламента руководитель ревизионной группы вправе получать необходимые письменные объяснения от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки), и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных действий. В случае отказа от представления указанных объяснений, справок, сведений и копий документов в акте ревизии (проверки) делается соответствующая запись.

Вопрос: В каких случаях может назначаться встречная проверка?

В целях реализации своих полномочий Росфиннадзор имеет право проводить встречные проверки. Данная норма закреплена в п. 5.14.2 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278.
Под встречной проверкой понимается процедура получения доказательства, которая проводится в рамках контрольных мероприятий путем сличения записей, документов и данных организаций любых организационно-правовых форм, получивших от проверяемой организации или передавших ей денежные средства, материальные ценности и документы, с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации. Основанием для проведения встречной проверки является недостаток информации, который был выявлен в ходе ревизии (проверки) в ревизуемой (проверяемой) организации.
В соответствии с п. 88 Административного регламента встречная проверка назначается руководителем Росфиннадзора либо его территориального органа по письменному представлению руководителя ревизионной группы.

Вопрос: Какой срок дается проверяемой организации для ознакомления с актом проверки?

Руководитель ревизионной группы по согласованию с руководителем организации сам устанавливает срок для ознакомления с актом проверки и его подписания, но не более 5 рабочих дней со дня вручения акта (п. 108 Административного регламента).
При наличии у руководителя организации возражений по акту ревизии (проверки, встречной проверки) он делает об этом отметку перед своей подписью и вместе с подписанным актом представляет руководителю ревизионной группы письменные возражения. Письменные возражения по акту ревизии (проверки, встречной проверки) приобщаются к материалам ревизии (п. 109 Административного регламента).

Вопрос: В чем выражается нецелевое использование бюджетных средств?

Определение нецелевого использования бюджетных средств приведено в ст. 289 БК РФ: это использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. В связи с многочисленными запросами бюджетных учреждений по поводу квалификации нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, Минфином было выпущено Письмо от 18.12.2009 N 02-07-10/5856.
Согласно ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом в соответствии со ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета. Порядок отражения кассовых операций по кодам Классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) устанавливается Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утверждаемыми Минфином.

К сведению. В 2009 г. бюджетные учреждения использовали Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденные Приказом Минфина России от 25.12.2008 N 145н, и Методические рекомендации, направленные финансовым ведомством для руководства в Письме от 21.07.2009 N 02-05-10/2931.
В 2010 г. Минфином подготовлен Приказ от 30.12.2009 N 150н, которым утверждены новые Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ. В настоящее время он находится на регистрации в Минюсте.

Далее финансовое ведомство разъяснило: в связи с тем, что договоры гражданско-правового характера в соответствии с ГК РФ заключаются получателями бюджетных средств в произвольной форме, а также существуют отраслевые особенности ведения хозяйственной деятельности бюджетных учреждений, в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации РФ устанавливается открытый перечень расходов по каждому коду КОСГУ. В целях эффективного планирования и исполнения бюджета вопросы отражения по кодам КОСГУ кассовых операций, обусловленных названными договорами, аналогичных по экономическому содержанию операциям, перечисленным в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации РФ, могут быть урегулированы:
- бюджетной сметой;
- государственным заданием на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам (далее - госзадание);
- методическими рекомендациями (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики;
- иными документами, являющимися правовым основанием получения бюджетных средств.
Таким образом, органы Росфиннадзора не вправе квалифицировать осуществление кассовых расходов как нецелевое использование бюджетных средств в случае, если такие расходы отражены по кодам КОСГУ согласно вышеуказанным нормативным актам, являющимся правовым основанием получения бюджетных средств, хотя, по мнению проверяющих, они не соответствуют методологии применения КОСГУ или порядок их отражения по данным кодам отсутствует в названных документах.
В ходе проверок факты несоблюдения методологии применения КОСГУ регистрируются в отчетах органов Росфиннадзора. Далее с учетом положений п. 122 Административного регламента органы Росфиннадзора направляют главным распорядителям средств федерального бюджета предписания о необходимости внесения соответствующих уточнений (дополнений) в методические рекомендации (указания) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, бюджетные сметы и (или) госзадания, иные документы, являющиеся правовым основанием использования бюджетных средств. Предписание направляется в течение 10 рабочих дней со дня окончания ревизии (проверки).
Далее главные распорядители средств федерального бюджета во исполнение норм ст. 158 БК РФ обеспечивают внесение изменений (дополнений) в названные документы после согласования с Минфином, а также уточнение отражения в бюджетном учете и на лицевых счетах указанных кассовых операций, проведенных в текущем финансовом году.

Вопрос: Может ли служба Росфиннадзора требовать возмещения средств, использованных не по целевому назначению, за счет поступлений, полученных от приносящей доход деятельности?

Операции по бесспорному списанию либо добровольному перечислению с лицевого счета бюджетного учреждения по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, суммы в размере использованных не по целевому назначению бюджетных средств Бюджетным кодексом не предусмотрены. На это указал Минфин в Письме от 08.04.2008 N 02-13-10/1003: к получателям средств федерального бюджета не могут предъявляться требования о возмещении средств, использованных не по целевому назначению, за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности.

Вопрос: Что изменится с 2010 г. в части применения мер бюджетной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств?

Установление факта нецелевого использования бюджетных средств влечет применение к нарушителям мер бюджетной, административной и уголовной ответственности.
Мерой бюджетной ответственности является изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Иными словами, использованные не по назначению бюджетные средства возвращаются в доход бюджета путем блокировки расходов бюджета.
Согласно ст. 231 БК РФ блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъекту РФ, муниципальному образованию или другому получателю бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.
До 01.01.2010 блокировка расходов осуществлялась в соответствии с Приказом Минфина России от 26.12.2005 N 162н "Об утверждении Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации".
Однако с указанной даты блокировка расходов утрачивает свое действие как мера бюджетной ответственности. Данный отказ предусмотрен в п. 3.1 ст. 5 Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".
Исходя из вышеуказанного, при обнаружении фактов нецелевого использования бюджетных средств к нарушителям будут применяться только меры административной и уголовной ответственности.
Административная ответственность установлена ст. 15.14 КоАП РФ, согласно которой использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на руководителя бюджетного учреждения в размере от 4000 до 5000 руб., на бюджетное учреждение - от 40 000 до 50 000 руб.
К уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств привлекают при его совершении в крупном и особо крупном размере (ст. 285.1 УК РФ). При этом совершение такого нарушения в крупном размере (от 1 500 000 до 7 500 000 руб.) наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Более строгое наказание назначается в случае выявления нецелевого использования бюджетных средств, совершенного группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере (свыше 7 500 000 руб.), - штраф в размере от 200 000 до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

М.Зарипова
Эксперт журнала
"Учреждения культуры и искусства:
бухгалтерский учет и налогообложение"
Подписано в печать
01.02.2010