НЕЭФФЕКТИВНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИИ И ГЕРМАНИИ

К.А. ПОНОМАРЕВА

Пономарева Карина Александровна, аспирант кафедры государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета имени Ф.М. Достоевского.

Статья посвящена проблемам неэффективного использования бюджетных средств по законодательству России и Германии. С помощью сравнительно-правового метода освещаются проблемы эффективности использования бюджетных средств, бюджетного правонарушения, финансового принуждения.

Ключевые слова: эффективность, бюджет, ответственность, санкция, правонарушение, финансовый контроль.

Inefficient use of budgetary means under the legislation of Russia and Germany
K.A. Ponomareva

The article is devoted to problems of inefficient use of budget funds under legislation of Russia and Germany. The problems of effectiveness of the use of budget funds, budget offences, budget enforcement are brought into light using the comparative method.

Key words: effectiveness, budget, liability, sanction, offence, enforcement, financial supervision.

В современных условиях финансовая безопасность - один из ключевых элементов экономической безопасности. Как отмечается в докладе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 18 апреля 2010 г., "немаловажной причиной использования бюджетных средств с нарушениями является отсутствие эффективного механизма принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также бессистемность положений о финансовом контроле в Бюджетном кодексе Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.rosfinnadzor.ru/project/index/1233 (дата обращения: 10.02.2012).

В то же время применение сравнительно-правового метода представляет интерес при анализе российского бюджетного права. Так, изучение опыта Федеративной Республики Германия целесообразно с точки зрения возможного его использования в устройстве государственных финансов России. Современная германская бюджетная система вырабатывает новые решения, которые могут быть полезны российскому законодателю и специалистам, занятым в секторе публичных финансов. Это обстоятельство приобретает особую значимость в связи с реформированием российской бюджетной системы и бюджетного законодательства. Многие черты бюджетного права ФРГ, например внедрение элементов среднесрочного бюджетного планирования, укрепление системы финансовой поддержки субъектов Федерации, обеспечение результативности и эффективности бюджетных расходов, сегодня актуальны для российского бюджетного законодательства.
Неэффективное использование бюджетных средств, которому в настоящее время не уделяется должного внимания, является не менее важным нарушением бюджетного законодательства, чем нецелевое использование бюджетных средств. Так, Н.А. Саттарова подчеркивает, что "...в статье 162 Бюджетного кодекса указано, что получатель бюджетных средств обеспечивает результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований. Следовательно, если получатель бюджетных средств не обеспечивает и результативное (эффективное), и целевое использование бюджетных средств, то должен нести на себе бремя юридической ответственности" <2>. Проблема состоит в том, что на сегодняшний день законодательное определение понятия неэффективного использования бюджетных средств отсутствует. При этом ст. 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который заключается в составлении и исполнении бюджетов участниками бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Таким образом, эффективным использованием бюджетных средств можно назвать составление и исполнение бюджетов с увязкой с выделенными ресурсами и поставленными задачами. И если вопрос с выделенными бюджетными ресурсами является прозрачным, то в случае с поставленными задачами возникают трудности. Система управления бюджетными средствами не предполагает административного доведения распорядителями бюджетных средств бюджетополучателям конкретных результатов их деятельности. В связи с этим оценить, достигнут ли результат деятельности конкретного учреждения, возможно только при комплексном рассмотрении, учитывая уставные цели и задачи, которые, в свою очередь, количественно не определены.
--------------------------------
<2> Саттарова Н.А. О части четвертой Бюджетного кодекса РФ // Финансовое право. 2008. N 3.

В Германии в значении ст. 107 Основного закона неэффективное использование бюджетных средств привязано к задачам и отношению финансовых поступлений земли к ее общим или особенным расходным обязательствам (vgl. BVerfG 72, 330; BVerfG 101, 158). В соответствии с этим неэффективное использование - это недостаточная способность земли использовать средства, необходимые для исполнения задач, в соответствии с положениями горизонтального финансового выравнивания. Основаниями неэффективного использования могут послужить низкая способность земли по участию в финансовом выравнивании.
Говоря о нарушениях бюджетного законодательства, следует отметить понятие "дополнительный бюджет" (Sonderhaushalt). Среди представителей немецкой финансово-правовой науки оно не является широкоупотребительным. Исключением является К. Смекаль, который в своей работе "Утечки из бюджета" концентрирует внимание на финансовых перспективах и законности различных выделений из бюджета. Состав правонарушения - утечки из бюджета, по Смекалю, состоит в "выполнении государственных заданий за пределами бюджета, в который было заложено их финансирование. Исполнение этих публичных заданий проводится посредством внебюджетной финансовой деятельности, т.е. прочих бюджетов, финансирование которых или исполнение расходов по которым изъяты из-под бюджетного контроля или парламента" <3>. Смекаль различает:
--------------------------------
<3> Smekal, Christian: Die Flucht aus dem Budget. Wien 1977. S. 13.

а) горизонтальные утечки из бюджета, которые в финансовом, организационном и волеизъявительном плане сохраняют отношение к бюджетам публично-правовых образований и выполняют задачи, которые подведомственны бюджету, из которого произошли утечки;
б) вертикальные утечки из бюджета, при которых "несмотря на соответствующее разделение задач" один публично-территориальный уровень полностью или частично принимает на себя исполнение или финансирование определенных задач другого <4>.
--------------------------------
<4> Указ. соч.

Поскольку полномочие правонарушителя может быть обосновано публично-правовым способом, уполномочение на определенные действия, а также волеизъявление субъектов бюджетного права закрепляются в административно-правовом договоре (§ 54 ff. VwVfG) или в нормативно-правовом акте (§ 35 S. 1 VwVfG) <5>.
--------------------------------
<5> S. 13f. Labsch, Jura 1987, 343 (349).

Что касается российского бюджетного законодательства, то его проблемой является отсутствие нормативного регулирования в части оценки эффективности использования бюджетных средств. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ производится в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <6>. Приведенные методики позволяют оценить эффективность деятельности органов публичной власти, но не рациональность использования выделенных бюджетных средств конкретным бюджетным учреждениям. При этом используемые в методиках показатели являются укрупненными по сферам и не могут быть получены в рамках деятельности одного учреждения.
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 2009. N 17. Ст. 2083.

Таким образом, поскольку количественные и качественные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств конкретными бюджетными учреждениями в настоящий момент отсутствуют, оценить эффективность использования бюджетных средств можно лишь по одному критерию - отсутствию нарушений законодательства.
В сложившейся ситуации пробелы восполняются актами высших судебных инстанций и материалами судебной практики. Пленум ВАС РФ указал на то, что судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции <7>. В связи с этим расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
--------------------------------
<7> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 8.

Важный момент, на котором хотелось остановить внимание, - это условия, при которых расходные обязательства будут носить характер неэффективного использования бюджетных средств.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия области обратилось в Арбитражный суд Самарской области с иском к ООО "Победа" о взыскании в доход бюджета области 1 313 500 руб. субсидий прошлых лет, перечисленных из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционному кредиту на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов, полученному ответчиком в банке по кредитному договору и договорам об открытии кредитной линии.
Решением Арбитражного суда Самарской области от 19 августа 2009 г., оставленным без изменения Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2009 г., в удовлетворении исковых требований отказано. В кассационной жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, истец просил состоявшиеся судебные акты отменить. Однако суд принял решение об оставлении жалобы без удовлетворения.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, судебные инстанции исходили из следующего. Согласно ст. 158 БК РФ Министерство обеспечивает контроль за соблюдением получателями субсидии условий, установленных при их предоставлении, а также вправе применить к нарушителям бюджетного законодательства ряд мер, предусмотренных ст. 282 БК РФ.
Из материалов дела следует, что полномочия, предоставленные ст. 158 БК РФ, Министерство реализовало в полном объеме, предоставив ответчику субсидии после выполнения последним всех условий; ст. 282 БК РФ не предусмотрено основания для изъятия бюджетных средств в связи с неэффективным использованием субсидий; факт целевого использования субсидий подтвержден материалами дела и истцом не оспаривается.
Таким образом, при принятии решения об отсутствии доказательств неэффективного использования бюджетных средств суд исходил из трех аргументов:
- выполнение всех необходимых условий предоставления субсидии;
- использование получателем субсидии по целевому назначению;
- отсутствие законодательно прописанных мер принуждения за неэффективное использование бюджетных средств.
Последний пункт и представляет собой проблему, важную для настоящего исследования. Законодательством предусмотрена лишь дисциплинарная ответственность в соответствии со ст. 192 ТК РФ.
Несмотря на перечень нарушений бюджетного законодательства, закрепленных в ст. 282 БК РФ, ввиду отсутствия законодательного определения неэффективного использования бюджетных средств и количественных критериев его оценки неэффективное использование бюджетных средств целесообразно трактовать не как операцию по их обращению, а лишь как оценку того, что бюджетные средства не были израсходованы рационально и экономно. Поскольку такая оценка субъективна, то и применение мер принуждения является необоснованным. Кроме того, из-за отсутствия четкой регламентации вопросов эффективного и рационального использования бюджетных средств ни административная (штраф, пени, приостановка деятельности), ни уголовная (лишение права занимать должность, лишение свободы), ни гражданско-правовая (возмещение ущерба и компенсация морального вреда) ответственность за неэффективное использование бюджетных средств прямо законодательством не предусмотрена.
В условиях, когда законодательством фактически не предусмотрены меры ответственности за неэффективное использование бюджетных средств и государственного имущества, действенной мерой реагирования на системные нарушения является информирование Правительства РФ и субъектов РФ о выявляемых нарушениях. На основании таких сведений и по результатам анализа материалов проверок могут быть выявлены скрытые резервы повышения эффективности использования бюджетных средств.
В немецком праве в этом свете является недостатком отсутствие необходимых в материальном и процессуальном плане руководящих "правил обращения" с потенциальными и реальными случаями финансового оздоровления в федеративном государстве. В решении от 27 мая 1992 г. Верховный Суд ФРГ установил, что "федерации и землям прежде всего необходимо и особенно важно установить обязанности и процессуальные правила, противодействующие бедственному бюджетному положению и возможному образованию нового бедствия. Федеральный законодатель в части разделения компетенции руководствуется частью 3 статьи 109 Основного Закона" <8>.
--------------------------------
<8> BVerfG, 86, 148: NJW, 1992, 2279.

Однако данная картина разделения компетенции не всегда соответствует действительности. Новые федеральные земли обязаны регулярно отчитываться о целевом и эффективном использовании полученных средств. Однако до сих пор большая часть земель использует их нецелевым образом. Исключение составляет Саксония, власти которой проводят наиболее строгую бюджетно-финансовую политику среди восточных земель. В ответ на критику земли в свою очередь обычно заявляют, что их финансовая ситуация и высокая задолженность не позволяют им использовать полученные средства по назначению для финансирования инфраструктуры. В целом, по мнению Г. Фербера и К.К. Барановой, ни на федеральном, ни на земельном уровне пока недостает политической воли, чтобы изменить ситуацию и добиться исполнения законодательства <9>.
--------------------------------
<9> Фербер Г., Баранова К.К. Бюджетный федерализм в Германии: актуальные тенденции развития // Регион: экономика и социология. 2009. N 1.

Принцип эффективности не сформулирован четко в земельной конституции. Предложение 1 абзаца 2 ст. 86 называет его как меру распространяющейся на исполнение бюджета финансовой деятельности ежегодной проверки Счетной палаты земли. Этот принцип требует стремиться в каждом финансовом году всеми средствами к оптимальному соотношению между поставленной целью и потраченными на ее достижение средствами. Это требование также включает положения для заимствований и кредитных полномочий органов публичной власти.
В приведенном случае в настоящее время неясно, как дополнительная скидка в размере 150 млн. евро должна быть покрыта бюджетными средствами с технической точки зрения. Финансирование расчета на 2008 г. посредством дополнительных доходов или снижения расходов не будет иметь влияние на чистый объем задолженности за 2007 г. Однако в данном случае частично финансируемый посредством бюджетных кредитов бюджет 2007 г. воздерживается от не являющихся абсолютно необходимыми расходов в размере 150 млн. евро. Конституционный суд Северной Рейн-Вестфалии исходит из положений абзаца 2 ст. 83 земельной конституции, которая определяет допустимую сумму кредитного финансирования и в сочетании с принципом эффективности ограничивает обязанность законодателя использовать возможности для ограничения или возврата долга, которые выставляются на бюджетный год в соответствии с требованиями макроэкономического равновесия <10>.
--------------------------------
<10> Urteil von VerfGH Nordrhein-Westfalen vom 11.12.2007: VerfGH-10/06 // DVB 12008, 241.a.a.O., Rdnr. 54.

Конечно, все эти принципы применяются только "как правило". Конституционный суд Северной Рейн-Вестфалии также признает исключения, когда нагрузка на бюджет за счет заемных средств может быть оправдана исключительно в связи с преследуемой целью. Поскольку суд не конкретизировал, по каким предпосылкам могут быть определены исключения, невозможно четко определить, оправдано ли исключение при нынешних обстоятельствах. В частности, невозможно оценить, дает ли право отклонения от принципа эффективности максимально раннее и быстрое исполнение обязательства по выплате авансов на 2008 г. перед общинами, которое, однако, не требует переплат на будущее. Вопрос об окончательной оценке бюджетного правонарушения остается открытым.
Суммарная фактическая и юридическая проверка показала, что оценка скидки общинам в 150 млн. евро на выравнивание переплаты на 2008 г. в дополнительном бюджете 2007 г. могла нарушить принцип достоверности бюджета и принцип погашения (п. 2 § 11 Положения о бюджете федеральной земли), в соответствии с которыми только те расходы могут быть внесены в смету, которые будут эффективно использованы в бюджетном году. Кроме того, расчет авансовых платежей за 2008 г. в дополнительном бюджете 2007 г. в соответствии с правоприменительной практикой Конституционного суда Северной Рейн-Вестфалии также нарушает принцип эффективности использования бюджетных средств, если законодатель использует финансовое пространство на преждевременные расходы, а не на ограничение задолженности. Последнее, однако, не может быть окончательно оценено на основании известных в настоящее время обстоятельств.
Таким образом, до тех пор, пока понятие неэффективного использования бюджетных средств не будет закреплено законодательно, не будут разработаны количественные и качественные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств, не будет предусмотрена ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, бюджетным учреждениям следует руководствоваться нормами ст. 34 БК РФ и сложившейся судебной практикой.
В российском бюджетном законодательстве необходимо закрепить методологию оценки неэффективного использования бюджетных средств, а также юридическую ответственность за неэффективное и (или) нерезультативное использование бюджетных средств. В этой связи с учетом российской специфики возможно применение опыта немецкого законодателя, который привязывает неэффективное использование к задачам и отношению финансовых поступлений к общим или особенным расходным обязательствам субъекта бюджетного права.