Государственный оборонный заказ: обоснование цены контрактов

Поставки продукции по оборонному заказу - одна из составляющих системы обеспечения обороноспособности страны и один из видов поставок продукции (работ, услуг) для федеральных государственных нужд.

Конституцией РФ определено, что в ведении Российской Федерации находятся защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества.
Благодаря постоянному нарастающему финансированию сегодня государственный оборонный заказ (далее - ГОЗ) является определяющим фактором для российского оборонно-промышленного комплекса и служит одним из действенных инструментов промышленной политики государства.
Вместе с тем в последнее время всё чаще стали выявляться факты завышения цен при государственных закупках по сравнению с ценами на потребительском и корпоративном рынках.
Конечно, при организации производства и в процессе выпуска любой продукции всегда есть противоречивая зависимость между такими параметрами, как объём продукции, качество, время производства и цена. При этом в идеальных условиях, исключая различные злоупотребления, исходя из негласных правил экономики, снижение цены ведёт, как правило, к снижению качества, снижению объёма продукции либо к увеличению сроков производства и наоборот.
Объективная необходимость пересмотра механизма ценообразования на работы, выполняемые в рамках государственного оборонного заказа, назрела давно.
Но лишь с 1 января 2013 г. вступил в силу новый Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон), изданный в том числе с целью повышения эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых государством на обеспечение обороны и безопасности, и который, в отличие от предыдущего Федерального закона от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ, стал более приближен к вновь возникшей рыночной формации экономики страны, а также определил несколько понятий возможной цены государственных контрактов.
Государственный оборонный заказ как правовой акт издаётся (утверждается) Правительством РФ после утверждения Президентом РФ основных показателей оборонного заказа и составляет:
перечень (номенклатуру) и количество подлежащей поставкам продукции (работ, услуг) и сроки её поставок;
прогнозируемую стоимость (цену) оборонного заказа в целом, а также по его разделам и отдельным этапам реализации;
перечень государственных заказчиков;
перечень предполагаемых головных исполнителей (исполнителей).
Проект оборонного заказа разрабатывается при формировании федерального бюджета на соответствующий год и исходя из ресурсных возможностей экономики России.
И, поскольку ресурсные возможности государства не безграничны, затраты необходимо оптимизировать так, чтобы за меньшие деньги получить за оптимальный срок большее количество качественной продукции, исключив как нерациональные расходы, так и все коррупционные риски.
Так, 22 мая 2013 г. Президент РФ провёл совещание о перспективах развития Объединённой судостроительной корпорации.
Во время совещания было отмечено, что на комплексное переоснащение флота выделяются значительные финансовые средства и, конечно, ВМФ вправе рассчитывать, что вооружение будет поступать вовремя, в срок и нужного качества, причём в установленные в контрактах сроки и по конкурентным, обоснованным ценам, однако проблемы с выполнением заказов сохраняются по-прежнему.
С целью устранения некоторых проблем было закономерно предложено предметно заняться разработкой программы управления издержками производства, провести финансово-экономический аудит всех заключённых контрактов по государственному оборонному заказу.
Вместе с тем, формулируя общие понятия цены государственных контрактов на исполнение государственного оборонного заказа, Закон не даёт конкретики, отдавая большую часть разъяснений на откуп Правительству, уполномоченному издавать соответствующие постановления, многие из которых до настоящего времени не изданы, в связи с чем необходимо руководствоваться изданными ранее и действующими до настоящего времени*(1).
Итак, в рамках действующего законодательства государственный заказчик формирует начальную (максимальную) цену государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путём проведения торгов, а также цену государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с законодательством РФ с участием предполагаемых поставщиков (исполнителей, подрядчиков), производящих удовлетворяющие его требованиям товары.
При формировании, уточнении государственного оборонного заказа головной исполнитель, определённый в установленном порядке, по запросу государственного заказчика обосновывает с участием исполнителей цену на такую продукцию, возможные сроки и порядок формирования её поставок.
Государственные заказчики могут разрабатывать методические рекомендации, позволяющие учитывать особенности производства отдельных видов товаров (работ, услуг), в том числе осуществление мероприятий по снижению затрат на производство этих товаров (работ, услуг), при определении начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путём проведения торгов и утверждать их по согласованию с Военно-промышленной комиссией при Правительстве РФ и Федеральной службой по тарифам.
Контроль за расходованием федеральных средств, обоснованностью и правильностью формирования затрат на производство возложен на государственного заказчика (ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе").
Цены на продукцию разрабатываются и согласовываются государственными заказчиками при соблюдении следующих условий:
- исходной базой цен являются обоснованные затраты и прибыль, определяемая с учётом установленного норматива рентабельности;
- основным требованием при формировании цен является обеспечение эффективного использования средств федерального бюджета;
- при установлении уровня цен на конкретные виды вооружения и военной техники используются основные технические, экономические нормы и нормативы, учитывающие специфические особенности производства.
Порядок формирования затрат на производство продукции оборонного значения, поставляемой по государственному оборонному заказу, определён приказом Минпромэнерго России от 23 августа 2006 г. N 200.
В целях обеспечения единого подхода при определении цен на продукцию оборонного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу, утверждены Методические рекомендации по определению уровня рентабельности при производстве продукции (работ, услуг) оборонного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу" (приказ ФСТ России от 15 декабря 2006 г. N 394), кроме того, максимальный уровень рентабельности определён упомянутым постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 656.
Если фактические затраты предприятия, производящего продукцию оборонного назначения по государственному оборонному заказу, превышают согласованные заказчиком цены, то это говорит о низкой организации производства, слабом уровне разработанных цен или о нецелевом использовании федеральных средств.
Выбор вида цены осуществляется государственным заказчиком и организацией-исполнителем с учётом возможной минимизации бюджетных расходов, технологических и региональных особенностей производства, сроков и объектов выполнения работ по контракту, особенностей учёта издержек производства.
Величина затрат на производство определяется методом прямого счёта по статьям калькуляции исходя из экономических и технических норм и нормативов, действующих (в отдельных случаях прогнозируемых) цен, индексации сложившихся затрат по согласованным статьям калькуляции.
Цены на продукцию с технологическим циклом более одного года в целях эффективного использования бюджетных средств и поэтапного финансирования формируются путём суммирования затрат, сложившихся на дату формирования цены и предстоящих затрат. При этом возможна индексация предстоящих затрат.
Определённый Законом вид устанавливаемых контрактных (договорных) цен на продукцию оборонного значения зависит от их назначения и применения.
Ориентировочная цена устанавливается как основа для начала взаимоотношений между исполнителем и заказчиком, прогнозирования объёма и реализации продукции, определения размеров поэтапного финансирования. Ориентировочная цена составляется до начала выполнения работ на объектах на основании нормативной базы определения трудоёмкости работ, нормативов ценообразования, рентабельности и состава (объёма) работ, предусмотренного ремонтными ведомостями.
Качество ориентировочных цен зависит от качества составляемой конструкторской (проектной) документации либо (в процессе ремонтных работ) ремонтных ведомостей, выявленных дефектов, методов и способов их устранения, перечней необходимых ЗИП и оборудования. Срок действия ориентировочных цен и перевода их в фиксированные устанавливается в контракте. Ориентировочные цены переводятся в фиксированные после уточнения заявленного к выполнению объёма работ (после проведения дефектации и освидетельствования материальной части).
Указанные цены применяются, когда кроме отдельных характеристик, обозначенных в документации (техническом задании), нет других более подробных данных. Если определить величину издержек с требуемой точностью при заключении контракта не представляется возможным, то уровень ориентировочных цен может быть определён способом укрупнённых расчётов или другими методами расчётов, принятыми сторонами.
Ориентировочные цены могут использоваться при среднесрочном планировании в качестве основы для предварительного определения размеров поэтапного финансирования, в качестве критерия оценки целесообразности создания и производства техники, а также выбора возможного (конкретного) исполнителя контракта. Ориентировочные цены подлежат периодическому уточнению на последующих этапах проектирования или изготовления новых изделий с отражением этих условий в контрактах и установлением других видов цен для проведения окончательных взаиморасчётов.
Для расчёта ориентировочных цен исполнитель разрабатывает и согласовывает с заказчиком плановые нормативы косвенных (общепроизводственных, общехозяйственных) расходов, рассчитанных в соответствии с учётной политикой предприятия. При переводе ориентировочных цен в другие виды цен эти нормативы могут применяться для прогнозирования (оценки) предстоящих затрат.
Фиксированные цены рекомендуется применять:
- при заключении контрактов, когда организация-исполнитель и государственный заказчик располагают исходными, необходимыми и достаточными данными для экономически обоснованной цены;
- при установлении цен на продукцию с небольшим технологическим циклом производства (до трёх месяцев), а также на продукцию с более длительным сроком производства в год её сдачи.
Фиксированные цены могут пересматриваться только по инициативе государственного заказчика, при внесении изменений в контракт, в том числе и при необходимости уточнения объёма работ по контракту.
По фиксированным ценам осуществляется закупка продукции (выполнение работ, оказание услуг), произведённой в результате проведения торгов по закупке продукции для государственных нужд.
Уровень фиксированной цены устанавливается на стадии заключения контракта на основе договорённости со значительной степенью жёсткости (т.е. по исполнении контракта уровень фиксированной цены существенно не меняется). Фиксированные цены могут корректироваться при изменении определённых, независящих от исполнителя факторов (повышение государственных регулируемых цен, инфляция, изменение налогового законодательства и т.д.).
Фиксированная цена включает планируемые издержки и планируемую прибыль.
Корректировка первоначальной фиксированной цены осуществляется поэтапно по мере исполнения контракта. Контрактом должен устанавливаться верхний предел цены. Заказчик должен осуществлять жёсткий контроль за издержками производства исполнителя по контракту, проверять правильность калькуляции затрат.
Этот вид цены позволяет в определённой мере сократить хозяйственный риск для поставщика, возможна также экономия бюджетных средств без сокращения планируемой по контракту прибыли.
Цены, возмещающие издержки (с обеспечением или без обеспечения прибыльности), применяются при невозможности планирования издержек производства по контракту с необходимой точностью, когда неопределённость затрат и результатов по контракту не позволяет фиксировать контрактную цену. Возможно применение этого вида цен в рамках государственных программ по разработке и производству новой техники и технологий, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и т.д.
Применение цен, возмещающих издержки производства, предполагает всесторонний контроль заказчиком хода выполнения работ по контракту, детальную и постоянную отчётность исполнителя по всем видам затрат, обоснование уровня издержек (в том числе отдельных элементов затрат). Контрактом может предусматриваться первоначальная цена, верхний предел цены, предельные значения определённых элементов затрат, норма и объём прибыли.
После исполнения контракта заказчиком анализируются фактические издержки по контракту, выявляются обоснованные издержки в соответствии с действующими нормативными актами, регулирующими калькулирование затрат и составление смет. Согласованные обоснованные издержки служат основой контрактной цены, возмещающей издержки.
При применении цены, возмещающей издержки до установленного предела, заказчик возмещает исполнителю только обоснованные затраты, но не выше определённого в контракте предела.
Цены, возмещающие издержки до установленного предела, рекомендуется применить, когда нельзя установить фиксированную цену, однако стороны располагают необходимыми данными для расчёта предельной величины затрат с устраивающей их достоверностью. При этом государственный заказчик возмещает исполнителю затраты не выше установленного в контракте предела. Ограничение издержек повышает финансовый риск исполнителя и создаёт заинтересованность в экономии затрат.
Цена, возмещающая издержки и прибыль, применяется по контрактам на поставку продукции, на которую уже разработаны стандарты и спецификации. Контрактом устанавливается фиксированная норма прибыли. Цена возмещает обоснованные, согласованные затраты, определяемые после исполнения контракта, и прибыль в установленном размере.
Таким образом, вид цены определяет заказчик. При этом государственный орган, распоряжаясь финансовыми ресурсами, действует в качестве уполномоченного представителя государства, поэтому расходование средств должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечить в максимальной степени реализацию государственных интересов.

Ю. Молчанов,
военный прокурор 2 отдела надзора
военной прокуратуры Северного флота

"Законность", N 6, июнь 2014 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 656.