ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАНИЦ И ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

А.Б. ЗОЛОТАРЕВА

Золотарева А.Б., кандидат юридических наук, руководитель научного направления "Правовые исследования" Института экономики переходного периода.

Продолжающаяся на протяжении ряда лет реформа бюджетного процесса до сих пор практически не затронула систему государственного и муниципального финансового контроля, которую трудно признать эффективной. Проблема состоит в том, что нет четких границ между сферами юрисдикции различных контролирующих органов.
Размытость внешних границ системы государственного и муниципального финансового контроля объясняется в первую очередь отсутствием легального определения данного понятия. Если рассматривать понятие "финансовый контроль" с точки зрения лингвистики, то это контроль за денежными операциями. Здесь контроль, о котором говорится в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ), является не собственно государственным и муниципальным финансовым контролем, а лишь одним из его направлений. Другими направлениями государственного и муниципального финансового контроля являются, например, налоговый, таможенный контроль, контроль, осуществляемый Федеральной службой по финансовому мониторингу, и т.д. Так что контроль, о котором говорится в БК РФ, правильнее было бы назвать бюджетным контролем (однако во избежание путаницы в настоящей статье будем придерживаться принятой терминологии).
Поскольку в тексте БК РФ отсутствует определение финансового контроля, это понятие зачастую подменяется понятием "контроль за исполнением бюджета", что неправильно. Например, согласно п. 2 ст. 157 БК РФ органы государственного финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти (к которым относится, в частности, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора), "осуществляют предварительный, текущий и последующий КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ (выделено мной. - А.З.) бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов". А в п. 1 ст. 268 БК РФ говорится, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет "финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов" Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. Однако исполнение бюджета заканчивается списанием денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, других бюджетов или субъектов международного права. Так что использование предоставленных из бюджета субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов осуществляется за рамками исполнения бюджета, а значит, согласно п. 2 ст. 157 БК РФ, в предмет контроля Федеральной службы финансово-бюджетного надзора входить не должно. Представляется, что финансовый контроль должен охватывать не только процедуру исполнения бюджетов, но и другие стадии бюджетного процесса.
Чтобы очертить границы финансового контроля, необходимо определиться с его предметом. В предмет финансового (как и любого другого государственного) контроля, очевидно, должно входить соблюдение законодательства, в данном случае - бюджетного. Но подлежат ли финансовому контролю эффективность и результативность использования бюджетных средств, которым в последние годы уделяется столько внимания? Действующее законодательство дает на этот вопрос невразумительно положительный ответ. Контроль за эффективностью бюджетных расходов упоминается среди полномочий Счетной палаты РФ, главных администраторов бюджетных средств, подразделений внутреннего финансового аудита. Однако цели и методы такого контроля в соответствующих нормативных актах не раскрываются, без ответа остается даже немаловажный вопрос о возможности применения мер ответственности по результатам этого контроля. На наш взгляд, принципиальное отличие между контролем над законностью и контролем над эффективностью бюджетных расходов состоит именно в том, что применение административных санкций возможно исключительно по результатам первого. Это связано с тем, что представления об эффективности бюджетных расходов носят достаточно субъективный характер, а потому выводы контролирующих органов на этот счет могут адресоваться подконтрольным лицам в качестве рекомендаций, но не властных предписаний. Применение административных санкций за неэффективное расходование средств, если таковое не сопряжено с конкретным правонарушением, в правовом государстве немыслимо.
Однако правонарушением традиционно считается нецелевое использование бюджетных средств, которое в настоящее время трактуется как их направление и использование на цели, не соответствующие условиям получения. Возникает вопрос, сохранит ли такая формулировка актуальность при переходе к предоставлению государственных (муниципальных) услуг на основе договоров и заданий, содержащих требования к составу, качеству, объему и результатам оказания услуг. Представим, например, что полученные из бюджета деньги потрачены на финансирование расходов, связанных с оказанием услуг, однако эти расходы оказались безрезультатны или менее результативны, чем это предполагалось заданием или договором, т.е. услуги надлежащего объема и качества не оказаны. Не следует ли приравнять к нецелевому использованию бюджетных средств их нерезультативное использование, т.е. невыполнение (или недовыполнение) требований государственного задания или договора? Представляется, что ответ на этот вопрос должен быть отрицательным, причем как применительно к бюджетным учреждениям, для которых задание является обязательным, так и применительно к организациям частного сектора, привлеченным к оказанию государственных (муниципальных) услуг на договорной основе. Бюджетные учреждения, на наш взгляд, вообще не подлежат юридической ответственности за выполнение задания, поскольку, во-первых, не имеют права от него отказаться, если считают его нереальным, а во-вторых, финансируются на основе сметы (т.е. имеют ограниченные возможности для оптимизации структуры расходов). Нельзя одновременно жестко регламентировать процесс и спрашивать за результат оказания услуги. В отличие от бюджетных учреждений организации частного сектора, предоставляющие государственные (муниципальные) услуги на договорной основе, безусловно, должны нести юридическую ответственность за выполнение условий договора. Однако эта ответственность по своей природе должна быть не административной (бюджетной), а гражданской, что более выгодно бюджету, поскольку по общему правилу отсутствие вины не освобождает от ответственности по обязательствам, связанным с предпринимательской деятельностью.
Таким образом, недостижение заданных показателей эффективности или результативности ни при каких условиях не может рассматриваться в качестве бюджетного (административного) правонарушения. Вместе с тем эти показатели деятельности участников бюджетного процесса обязательно должны анализироваться и учитываться при принятии управленческих решений, а следовательно, выступать предметом финансового контроля. Анализ эффективности и результативности собственной деятельности в той или иной мере осуществляется всеми участниками бюджетного процесса, но это не значит, что все они являются органами государственного или муниципального финансового контроля. На наш взгляд, к таковым можно отнести лишь органы, уполномоченные исполнять эти функции по отношению к не подведомственным им участникам бюджетного процесса. Соответственно к органам государственного и муниципального финансового контроля следует отнести: Счетную палату РФ, органы финансового контроля, созданные представительными органами регионов и муниципалитетов, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и аналогичные органы, созданные администрациями регионов и муниципальных образований. Кроме того, Федеральное казначейство, региональные и местные финансовые органы обладают узкими, но исключительными полномочиями в области государственного (муниципального) финансового контроля, который осуществляют в предварительной форме в процессе санкционирования расходов.
Что касается осуществления контроля администраторами бюджетных средств, то, хотя процесс руководства подведомственной сетью подразумевает анализ законности, эффективности и результативности ее деятельности, этот контроль является разновидностью внутреннего, а не государственного или муниципального финансового контроля, поскольку не предполагает возможности применения бюджетно-правовых мер принуждения. Внутренний финансовый контроль может осуществляться не только администраторами бюджетных средств по отношению к подведомственным бюджетополучателям, но и собственно бюджетополучателями по отношению к самим себе, в том числе путем создания для этого специализированных структурных подразделений. Однако именно потому, что внутренний контроль осуществляется в аналитических целях и не имеет определенных юридических последствий, он не нуждается в специальной законодательной регламентации.
В международной практике в качестве отдельного предмета финансового контроля иногда выделяется достоверность бюджетной отчетности. Но представляется, что проверка достоверности бюджетной отчетности входит в понятие "контроль за соблюдением бюджетного законодательства", поскольку последнее предъявляет участникам бюджетного процесса требование о полном и правильном отражении их операций и других показателей их деятельности в бюджетной отчетности.
Другим принципиальным для определения финансового контроля вопросом является вопрос о его объекте, т.е. круге лиц, подлежащих такому контролю. В настоящее время в законодательстве принят максимально широкий подход к определению круга таких лиц, что часто имеет своим следствием дублирование функций различных контролирующих органов. Например, согласно ст. 12 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются не только на участников бюджетного процесса, но и на другие организации (далее - субъекты частного сектора <1>), "если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества". Учитывая, что конструкция практически любого налога предусматривает те или иные льготы по его уплате, потенциальными объектами контроля со стороны Счетной палаты РФ становятся все налогоплательщики, несмотря на то что для контроля за правильностью применения налоговых льгот существуют налоговые органы.
--------------------------------
<1> Этот термин для обозначения организаций, не относящихся к числу участников бюджетного процесса, можно употреблять с известной долей условности, поскольку к этой категории относятся и некоторые организации, учрежденные государством, например автономные учреждения.

Но и получение организацией, не относящейся к числу участников бюджетного процесса, реальных бюджетных денег (например, в качестве субсидии или оплаты по контракту на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд), на наш взгляд, не является безусловным основанием для ее превращения в объект финансового контроля. Такая точка зрения радикально расходится с действующим законодательством, которое рассматривает реципиентов бюджетных средств из частного сектора в качестве объектов финансового контроля, причем не ограничивает область контроля кругом операций, связанных с использованием этих средств. Таким образом, теоретически разовое участие организации в государственном контракте на незначительную сумму является для Счетной палаты РФ достаточным основанием, чтобы провести тотальную ревизию всей ее финансово-хозяйственной деятельности. Не вызывает возражений тезис о том, что применительно к организациям, не являющимся участниками бюджетного процесса и получающим бюджетные средства на договорной основе, контроль в какой бы то ни было форме допустим лишь тогда и постольку, когда и поскольку эти средства имеют определенное целевое назначение или предоставлены на определенных условиях. С этой точки зрения следует признать невозможным осуществление контроля применительно к акционерным обществам, получающим бюджетные инвестиции на условиях возникновения права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть их уставных капиталов. Данное право "оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации" (п. 1 ст. 80 БК РФ). Это связано с тем, что гражданское законодательство предусматривает лишь один способ оформления участия в уставных капиталах акционерных обществ - приобретение их акций. Приобретение акций определенного вида наделяет всех их обладателей равным объемом предусмотренных гражданским законодательством прав, в число которых не входит непосредственное установление целей и направлений использования обществом средств, полученных в оплату акций. Решение вопроса об использовании этих средств относится к исключительной компетенции органов управления акционерного общества, участие в работе которых является единственно возможной формой государственного контроля в отношении бюджетных инвестиций.
В отличие от бюджетных инвестиций использование субъектами частного сектора бюджетных средств, предоставленных с определенными целями или на определенных условиях, безусловно, подлежит контролю. Другой вопрос - должен ли такой контроль осуществляться в рамках финансового контроля или в другой форме? Против отнесения контроля за соблюдением субъектами частного сектора целей и условий использования выделенных из бюджета средств к финансовому контролю можно выдвинуть три аргумента.
Прежде всего, финансовый контроль осуществляется в рамках бюджетных правоотношений, т.е. отношений, регулируемых БК РФ. И хотя БК РФ не содержит определения понятия "субъекты бюджетных правоотношений", его можно признать синонимичным понятию "участники бюджетного процесса", поскольку БК РФ не содержит норм, адресованных иным субъектам бюджетных правоотношений помимо участников бюджетного процесса. Нормы БК РФ, посвященные порядку предоставления частному сектору бюджетных инвестиций, субсидий, кредитов, регламентируют не собственно права и обязанности их получателей, а условия заключения с ними договоров о предоставлении бюджетных средств. Таким образом, права и обязанности юридических лиц, не являющихся бюджетными учреждениями и получающих бюджетные средства в виде кредитов, субсидий, платы за товары, работы, услуги, регулируются не БК РФ, а договорами об их предоставлении. Из этого вытекает и второе возражение против распространения финансового контроля на лиц, получающих бюджетные средства на договорной основе, которое состоит в том, что это может привести к двойной ответственности за одно и то же правонарушение - в рамках гражданского и бюджетного законодательства. Предположим, что некий поставщик, получив предоплату по государственному контракту, не выполнил условий договора и не осуществил поставку. В этом случае государственный заказчик должен предъявить ему в гражданском порядке иск о возврате уплаченной по контракту суммы и компенсации других убытков. Однако вплоть до внесения последних изменений в БК РФ эту ситуацию можно было толковать как нецелевое использование бюджетных средств, влекущее их изъятие в бесспорном порядке, а также применение к поставщику мер административной или даже уголовной ответственности <1>. Наконец, третье возражение против включения частных лиц в круг субъектов финансового контроля состоит в том, что ответственность за достижение целей предоставления бюджетных кредитов, субсидий, ассигнований на оплату товаров, работ и услуг для государственных нужд смещается с предоставивших их участников бюджетного процесса на частных лиц и органы финансового контроля. Между тем очевидно, что контроль со стороны органов финансового контроля имеет выборочный характер и не может обеспечить надлежащее соблюдение условий десятков тысяч заключаемых на практике государственных контрактов и договоров о предоставлении бюджетных средств.
--------------------------------
<1> В настоящее время применение к субъектам частного сектора норм ст. 15.14 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, невозможно, поскольку теперь лица, не являющиеся бюджетными учреждениями, в понятие "получатель бюджетных средств" не входят.

Из сказанного следует вывод о целесообразности исключения юридических лиц, не являющихся бюджетными учреждениями, из числа объектов финансового контроля. Однако это ни в коей мере не означает отказа от осуществления контроля за соблюдением ими целей и условий предоставления средств из бюджета. Такой контроль обязательно должен осуществляться, но в рамках гражданских правовых отношений между сторонами соответствующего договора. Бюджетное же законодательство должно предусматривать включение в любые договоры о предоставлении из бюджета средств в качестве обязательного условия согласия получателя на проведение проверок соблюдения целей и условий их предоставления. Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса, предоставляющими бюджетные средства частным лицам, должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, исполнение которой, в свою очередь, выступает предметом государственного (муниципального) финансового контроля. Такой подход означает перемещение степени ответственности за достижение целей предоставления бюджетных кредитов, субсидий, ассигнований на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд с субъектов частного сектора на участников бюджетного процесса.
Однако контроля со стороны государственного заказчика или распорядителя бюджетных средств по другому договору для защиты интересов бюджета может оказаться недостаточно. Причем не только в силу коррупционных рисков, но и потому, что распорядитель бюджетных средств всегда заинтересован в том, чтобы скрыть свои упущения (неосмотрительно отобрал поставщика, плохо контролировал строительство и пр.) и представить свою деятельность перед вышестоящими инстанциями в наиболее благоприятном свете. Поэтому договоры о предоставлении бюджетных средств должны также предусматривать возможность проведения органами финансового контроля встречной проверки получателей бюджетных кредитов, субсидий, поставщиков товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд в порядке контроля за деятельностью их контрагентов - участников бюджетного процесса. При выявлении в ходе таких встречных проверок нарушений целей или условий предоставления средств из бюджета их получатели должны нести гражданскую ответственность в соответствии с договором, а предоставившие их участники бюджетного процесса при наличии вины - административную ответственность за ненадлежащее распоряжение бюджетными средствами.
Подход, предполагающий исключение организаций частного сектора из числа объектов финансового контроля, имеет один недостаток, который следует учитывать в случае его практического воплощения. Поскольку обязанности, ответственность и даже сама возможность осуществления проверок в отношении организаций частного сектора в данном случае базируются исключительно на договоре, оставление условий такого договора на усмотрение его сторон может привести к существенному ослаблению контроля за использованием выделяемых из бюджета средств. Поэтому исключение организаций частного сектора из числа объектов финансового контроля может осуществляться только одновременно с утверждением обязательных для участников бюджетного процесса типовых условий государственных (муниципальных) контрактов и договоров о предоставлении бюджетных кредитов, субсидий и пр.
Из сказанного о предмете, субъектах и объектах государственного и муниципального финансового контроля можно вывести следующее определение.
Государственный и муниципальный финансовый контроль - это контроль со стороны уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления за неподведомственными им участниками бюджетного процесса на предмет соблюдения ими бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также результативности и эффективности использования ими средств бюджетной системы Российской Федерации.
Еще одной важной проблемой существующего законодательства является отсутствие четкого разграничения полномочий между различными органами финансового контроля как по горизонтали, так и по вертикали.
Рассматривая разграничение полномочий по горизонтали, необходимо сразу оговориться, что полностью исключить дублирование функций органов финансового контроля, созданных представительными и высшими исполнительными органами власти (местного самоуправления), невозможно и не нужно. Парламентский надзор за деятельностью исполнительной власти, включающий, в частности, утверждение и контроль за исполнением бюджета, является одним из столпов демократического государственного устройства, а потому не может быть ограничен ни по объектам, ни по предмету. С другой стороны, правительству тоже нельзя отказать в праве иметь собственные органы для контроля за исполнением своих решений, особенно если включать в предмет финансового контроля анализ эффективности и результативности бюджетных расходов, через которые опосредуется вся деятельность участников бюджетного процесса. Однако из соображений эффективности следует по возможности минимизировать дублирование полномочий органов финансового контроля. Для решения этой задачи предлагается исходить из следующих общих принципов разграничения полномочий органов финансового контроля, созданных разными ветвями власти, на всех уровнях бюджетной системы:
1) наиболее обширными полномочиями должны обладать органы финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами. Они вправе осуществлять контроль как с точки зрения законности, так и с точки зрения результативности и эффективности всеми возможными методами (за исключением предварительного контроля в процессе санкционирования расходов) и применительно ко всем исполнительным органам соответствующего уровня, включая высшие. Кроме того, к их неотъемлемым полномочиям должна относиться экспертиза проектов законов (решений) о соответствующих бюджетах и внешняя проверка годовых отчетов об их исполнении;
2) за Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и органами финансового контроля, созданными высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, должно быть признано право осуществления максимально широких полномочий в области последующего финансового контроля. Очевидным отличием их полномочий от полномочий органов парламентского контроля является то, что полномочия не распространяются на высшие исполнительные органы соответствующего уровня, которым подчиняются органы финансового контроля. Кстати, на федеральном уровне сейчас это не так - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора входит в структуру Минфина России. На наш взгляд, чтобы Федеральная служба финансово-бюджетного надзора реально могла осуществлять контроль применительно к федеральным министерствам, ее целесообразно вывести из подчинения Минфину и подчинить непосредственно Правительству РФ.
При создании собственных органов финансового контроля или при определении приоритетов их деятельности высшие исполнительные органы соответствующего уровня могут счесть целесообразным сузить круг их полномочий по сравнению с потенциально возможным. Например, если в муниципальном образовании эффективно работает контрольный орган, созданный представительным органом, администрация может ограничить полномочия собственного органа финансового контроля анализом эффективности деятельности подразделений администрации или вообще счесть нецелесообразным его формирование. Одним из аргументов против наделения исполнительных органов финансового контроля полномочиями по анализу эффективности деятельности участников бюджетного процесса является недостаток у них необходимой для этого квалификации. Чтобы оценить плановые или фактические результаты деятельности определенной отрасли бюджетного сектора на рубль бюджетных ассигнований, надо иметь специальные познания и практический опыт работы в этой отрасли. У финансиста такие познания и опыт отсутствуют, а значит, руководству соответствующей отрасли не составит труда убедить его, что плановые или достигнутые показатели эффективности являются оптимальными. С этой точки зрения оценку эффективности деятельности отраслей бюджетного сектора лучше осуществлять силами привлеченных на договорной основе независимых экспертов. Кроме того, сокращение дублирования функций органов парламентского и правительственного финансового контроля может достигаться за счет согласования планов проведения проверок;
3) контрольные полномочия Федерального казначейства и финансовых органов регионов и муниципальных образований, как уже говорилось, должны быть ограничены предварительным контролем за законностью расходов бюджетополучателей в процессе их санкционирования.
Помимо разграничения контрольных полномочий по горизонтали необходимо более четко разграничить полномочия органов финансового контроля разных уровней бюджетной системы. Прежде всего обращает на себя внимание чрезмерная широта полномочий федеральных органов финансового контроля. Так, согласно ст. 12 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" контрольные полномочия Счетной палаты РФ в полной мере "распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации", т.е. на учреждения, финансовое обеспечение которых осуществляется из региональных бюджетов. Проблемы имеются и в изложении полномочий федеральных и региональных органов финансового контроля в БК РФ. Так, в ряде норм БК РФ упоминается право федеральных и региональных органов финансового контроля проводить проверки соответственно региональных и местных бюджетов получателей межбюджетных трансфертов. Вопросы здесь вызывает, во-первых, неопределенность объекта контроля (можно ли, например, в рамках проверки бюджета проводить проверки бюджетополучателей), и во-вторых, излишняя широта предмета контроля (проверке подлежат не соблюдение целей и условий предоставления трансфертов, а фактически любые операции бюджета).
Контрольные полномочия органов финансового контроля каждого уровня бюджетной системы в полной мере могут распространяться только на получателей средств соответствующего бюджета и государственных внебюджетных фондов. На бюджетополучателей, финансовое обеспечение которых осуществляется из других бюджетов, контрольные полномочия органов финансового контроля определенного уровня бюджетной системы могут распространяться лишь в части соблюдения ими целей и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов. Причем, на наш взгляд, такой контроль по общему правилу должен ограничиваться анализом отчетности, поступающей от нижестоящих финансовых органов. Проверки в отношении отдельных бюджетополучателей допустимы лишь при условии, что отчетность, позволяющая судить о соблюдении целей и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов, не представляется либо имеются обоснованные сомнения в достоверности представленной отчетности. Исходя из этой логики, желательно также скорректировать такое условие предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, как "соблюдение органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" (п. 1 ст. 130 БК РФ). Если учесть, что некоторые несущественные нарушения бюджетного законодательства могут обнаруживаться в деятельности самых дисциплинированных участников бюджетного процесса, то эта норма, с одной стороны, невыполнима, а с другой - позволяет федеральным контрольным органам вторгаться в сферу компетенции региональных, проводя немотивированные проверки бюджетополучателей, финансируемых из региональных бюджетов.
Кроме того, необходимо исключить из полномочий федерального Министерства финансов "нормативное обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований" (ст. 165 БК РФ). Данная норма явно противоречит п. 3 ст. 157 БК РФ, согласно которому полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Есть в законодательном регулировании государственного и муниципального финансового контроля и другие нерешенные проблемы. Основной из них является практически полное отсутствие его процессуальной регламентации, что означает юридическую незащищенность лиц, выступающих объектами контроля. Такое положение нельзя признать нормальным и в отношениях между участниками бюджетного процесса, а в ситуации, когда объектами финансового контроля признаются частные лица, оно просто нетерпимо. Конечно, не следует перегружать БК РФ техническими деталями (которые могут быть закреплены на подзаконном уровне), но базовые гарантии прав объектов финансового контроля должны быть обеспечены законодательно. В частности, на наш взгляд, в БК РФ должны быть урегулированы методы финансового контроля. В перечень таких методов могут войти:
- экспертиза - анализ актов бюджетного законодательства или их проектов на предмет соответствия законодательству высшей юридической силы и целесообразности принятия (например, экспертиза проекта закона о бюджете Счетной палатой РФ);
- мониторинг - анализ регулярной бюджетной отчетности или иной информации о деятельности объектов контроля, представляемой органу финансового контроля не по его индивидуальным запросам. Отличие мониторинга от проверки состоит в том, что он осуществляется должностными лицами органов финансового контроля в рамках их должностных обязанностей без специального решения руководства контрольного органа и не предполагает истребования от проверяемых лиц никаких иных данных, кроме пояснений или поправок к представленной отчетности в случае выявления в ней ошибок или противоречий;
- проверка платежных документов в ходе санкционирования оплаты денежных обязательств бюджетополучателей. Особенностью этого метода является то, что он применяется только Федеральным казначейством или финансовыми органами регионов и муниципалитетов в ходе предварительного бюджетного контроля и не предполагает возможности истребования от бюджетополучателей никаких иных документов, кроме тех, представление которых необходимо в соответствии с утвержденным порядком санкционирования оплаты денежных обязательств;
- собственно проверка или ревизия в отношении конкретного бюджетополучателя, проведение которой должно допускаться только по решению руководства органа финансового контроля. Проверка может быть следующих видов: камеральная (по месту нахождения контрольного органа) и выездная (по месту нахождения проверяемого объекта), а также тематическая и комплексная (т.е. проверка деятельности подконтрольного объекта за определенный период в целом). Лишь в ходе комплексной проверки органы финансового контроля могут быть наделены правом запрашивать любую информацию. В остальных случаях они не должны выходить за рамки предмета проверки, указанного в решении о ее проведении. Случаи проведения выездных проверок желательно ограничить необходимостью совершения процессуальных действий, направленных на определение фактического соответствия совершенных операций данным бюджетной отчетности и первичных документов (осмотр территорий или помещений, инвентаризация имущества, опрос свидетелей, контрольные закупки, обмеры и пр.). Подобные методы могут быть необходимы, например, для проверки фактического соответствия количества и качества приобретенных для государственных (муниципальных) нужд товаров, работ и услуг условиям контрактов, фактического соответствия количества и качества оказанных населению услуг условиям задания и пр. По каждому из видов проверок нужна регламентация применяемых в ходе их проведения принудительных мер, форм фиксации их результатов и способов обжалования действий проверяющих. Кроме того, в целях защиты интересов проверяемых лиц желательно установление определенных ограничений по частоте и длительности плановых проверок.
Вопросы организации системы финансового контроля тесно связаны с проблемами ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Однако круг этих проблем весьма обширен (в частности, вопросы разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по применению бюджетно-правовых мер принуждения, соотношение между бюджетно-правовыми мерами принуждения и административными санкциями за нарушения бюджетного законодательства, проблемы оптимизации перечня нарушений бюджетного законодательства и санкций за их совершение и пр.), а потому заслуживает отдельного рассмотрения.