"Право и экономика", 2011, N 6

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ: СИСТЕМНОСТЬ В ОСНОВЕ?

Одним из факторов, влияющих на эффективность управления финансовыми ресурсами, является наличие единой системы финансового контроля. В России к настоящему времени в основном сложилась система финансового контроля, приближенная к реалиям рыночной экономики и особенностям федеративного устройства.

Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг, связанное с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", требуют комплексной модернизации сложившейся системы финансового контроля, в том числе путем уточнения полномочий органов, осуществляющих финансовый контроль, введения понятий внешнего и внутреннего финансового контроля, определения на законодательном уровне их форм, методов и объектов, установления мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р // СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720.

Принципиально важным в системе организации финансового контроля является ограничение его объектов участниками бюджетного процесса.
Обязанности юридических лиц, не являющихся казенными учреждениями и получающих средства из бюджетов в виде кредитов, субсидий, платы за товары, работы, услуги, регулируются не бюджетным законодательством, а договором о предоставлении бюджетных средств. Поэтому распространение финансового контроля на лиц, получающих средства на договорной основе, является расширением предмета финансового контроля, что может привести к двойной ответственности за одно и то же правонарушение - в рамках гражданского и бюджетного законодательства. В то же время такой подход не означает отказ от осуществления контроля над соблюдением целей и условий предоставления бюджетных средств. Контроль обязательно должен осуществляться, но в рамках гражданско-правовых отношений.
Для этого бюджетное законодательство должно предусматривать включение в любые договоры о предоставлении из бюджета средств в качестве обязательного условия согласие получателя на проведение проверок соблюдения целей и условий их предоставления.
При этом проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса, предоставляющими бюджетные средства, должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, исполнение которой, в свою очередь, и будет выступать предметом контроля <2>.
--------------------------------
<2> Подробнее об этом см. [1].

Другой важной проблемой действующего законодательства является отсутствие четкого разграничения полномочий между органами финансового контроля. По мнению экспертов, Россия довольно быстро интегрируется в мировую экономику, в связи с этим важна эффективная координация деятельности контролирующих структур, выработка и применение единых подходов к организации их работы. Из-за дублирования полномочий нет гарантий того, что одни и те же объекты не могут подвергнуться контролю со стороны различных органов. По-прежнему главным критерием эффективности деятельности органов финансового контроля является сумма выявленных финансовых нарушений, поэтому из года в год проверяются одни и те же получатели средств федерального бюджета, которые получают наибольшие объемы финансирования. На наличие такой проблемы обращал внимание Президент Российской Федерации: "Когда 15 ведомств по очереди проверяют одни и те же структуры, это не приносит ничего хорошего, а только лихорадит работу, создает атмосферу слишком пристрастного контроля" <3>.
--------------------------------
<3> Цит. по [2].

Модернизация финансового контроля требует более четкого разграничения полномочий как по горизонтали (законодательных и исполнительных органов государственной власти), так и по вертикали (федеральных и региональных уровней власти) [3]. Контрольные полномочия органов финансового контроля каждого уровня бюджетной системы в полной мере должны распространяться только на получателей средств соответствующего бюджета. На бюджетополучателей, финансовое обеспечение которых осуществляется из других бюджетов, контрольные полномочия органов финансового контроля определенного уровня бюджетной системы должны распространяться лишь в части соблюдения ими целей и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Наиболее обширными полномочиями должны обладать органы внешнего финансового контроля. В условиях повышения эффективности бюджетных расходов акцент должен быть смещен с контроля над финансовыми потоками, что, в общем-то, у нас отлажено, к контролю над результатами, которые приносит их использование.
Как отмечается в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", подходы к осуществлению финансового контроля должны быть кардинально изменены: его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении [4].
Для иллюстрации той роли, которую играет аудит эффективности, Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин привел следующий пример: "По результатам аудита эффективности использования медицинского оборудования в рамках реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" была выявлена существенная разница между импортными контрактными ценами и госконтрактами - от 1,5 до 2,5 раза. В результате... объем неэффективного использования средств составил, по оценкам Счетной палаты, более 1 млрд руб." <4>.
--------------------------------
<4> Стенограмма 288-го заседания Совета Федерации 2 февраля 2011 г. (исх. N Ст-288 от 2 февраля 2011 г.) // http://www.council.gov.ru (интернет-сайт Совета Федерации).

В ряде субъектов Российской Федерации <5> в законы о контрольно-счетных органах внесены изменения, включающие проведение указанными органами аудита эффективности. Получил он закрепление и в недавно принятом Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ) и в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года <6>.
--------------------------------
<5> В Карачаево-Черкесской Республике, Республике Татарстан, Чеченской Республике, Пермском крае, Ставропольском крае, Амурской, Брянской, Владимирской, Калужской, Магаданской, Новосибирской, Ульяновской областях.
<6> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" // СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720.

Однако повсеместное практическое применение аудита сдерживается отсутствием единых правовых и экономических подходов относительно места, которое занимает аудит эффективности. Особо следует указать на отсутствие единых критериев эффективности использования государственных средств и имущества.
Так, для главных распорядителей и получателей бюджетных средств одним из основных критериев в данной сфере является полнота и равномерность освоения бюджетных средств. Практикой установлено, что более 30% бюджетных ассигнований из года в год исполняется только в IV квартале финансового года <7>. К сожалению, сейчас мы обращаем внимание на тенденцию, когда направленные из федерального бюджета нашей страны средства осваиваются достаточно плохо.
--------------------------------
<7> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 2 февраля 2011 г. N 29-СФ "Об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2010 году".

Другим наиболее дискуссионным критерием является динамика неэффективных расходов. Что такое "неэффективные" расходы? Нецелевое расходование средств, несвоевременное их освоение, превышение лимитов? Показательной является норма ст. 269 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая разграничивает "целевое", "правомерное" и "эффективное" использование бюджетных средств.
Целевое использование не всегда является эффективным. Даже при достижении результата его качественные характеристики могут быть различными. В этой связи в нормах федерального законодательства должны устанавливаться единые критерии определения степени эффективности, с которыми сопоставлялись бы получаемые при проверках конкретные статистические, экономические данные.
По нашему мнению, такой подход решал бы не только задачу обеспечения высокой степени результативности использования государственных ресурсов, но и задачу повышения результативности работы органов финансового контроля, осуществляющих аудит эффективности.
Оценка эффективности самого финансового контроля сегодня также является одним из проблемных вопросов. Показателем эффективности контроля выступает не количество выявленных нарушений, а соотношение возмещенного ущерба, т.е. достигнутого результата, к затратам на его проведение. По данным Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, с 2002 по 2009 гг. контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации было выявлено финансовых нарушений на общую сумму 621 770 млн руб., тогда как ущерб возмещен на сумму 62 541 млн руб. <8>. Разница заметна!
--------------------------------
<8> Заключение Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике по Федеральному закону "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" от 1 февраля 2011 г. N 3.3-07/49 // Материалы к заседаниям Совета Федерации // Информация о заседаниях Совета Федерации // http://www.council.gov.ru.

Ситуацию осложняет то, что федеральное законодательство, в том числе недавно принятый Федеральный закон N 6-ФЗ, не предусматривает конкретные меры ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов.
Нуждаются в совершенствовании Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и законы об административных правонарушениях в субъектах в части ответственности за финансовые правонарушения. Как в Кодексе Российской Федерации, так и в законодательных актах многих субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено соответственно право инспекторов Счетной палаты и работников контрольно-счетных органов субъектов составлять протоколы об административных правонарушениях. В то же время не отработан механизм рассмотрения таких протоколов. К тому же расширение компетенции органов парламентского финансового контроля по устранению нарушений в бюджетном законодательстве следовало бы подкрепить наделением их правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле. Примечательно, что этот вопрос поднимается не только в специальной литературе [5, 6]. Выступая на 288-м заседании Совета Федерации с Отчетом о деятельности Счетной палаты Российской Федерации за 2010 г., С.В. Степашин высказал просьбу о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части предоставления Счетной палате Российской Федерации правомочия применять в качестве наказания административные штрафы непосредственно <9>.
--------------------------------
<9> Стенограмма 288-го заседания Совета Федерации 2 февраля 2011 г. (исх. N Ст-288 от 2 февраля 2011 г.) // Информация о заседаниях Совета Федерации // http://www.council.gov.ru.

На современном этапе в стране организационно завершилось формирование двух составляющих системы финансового контроля. Однако законодательно не разграничены функции внешнего и внутреннего финансового контроля, не определены его объекты, формы и методы осуществления. Ежегодно Совет Федерации в своих Постановлениях по вопросу формирования концепции федерального бюджета <10> предлагает разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", предусматривающий новую редакцию разд. IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса.
--------------------------------
<10> См.: Постановления Совета Федерации от 25 апреля 2008 г. N 151-СФ "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" // СЗ РФ. 2009. N 18. Ст. 1955; от 22 апреля 2009 г. N 124-СФ "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2010 год" // СЗ РФ. 2009. N 17. Ст. 1996; от 14 апреля 2010 г. N 120-СФ "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" // СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1829.

Изменения в Бюджетный кодекс пока не внесены <11>. Поэтому есть перспективы совместной работы, в том числе, например, и для подготовки консолидированной законодательной инициативы.
--------------------------------
<11> По мнению ряда исследователей, причина тому - отсутствие утвержденной единой концепции финансового контроля и федерального закона о финансовом контроле в Российской Федерации. Хотя попытки предпринимались.
Так, 28 мая 2008 г. членами Совета Федерации И.В. Васильевым, С.П. Ивановым, А.А. Клишиным в Государственную Думу был внесен законопроект "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", подготовленный в целях закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации единых правовых и методологических основ системы финансового контроля, разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Законопроект также предлагал изложить в новой редакции разд. IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса Российской Федерации: разграничивались понятия внешнего и внутреннего финансового контроля, устанавливались принципы его организации и осуществления, формы и методы, система финансового контроля, правовые основы создания и деятельности указанных органов.

До настоящего времени отсутствовало единое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов.
Бюджетный кодекс закрепил за законодательными органами субъектов право на создание собственных контрольных органов, что на практике привело к многообразию способов правового регулирования в данной сфере. Одни субъекты пошли по пути создания контрольно-счетных органов в составе аппаратов органов законодательной власти, другие организовали независимые органы финансового контроля, имеющие статус юридического лица. Из 83 внешних контрольных органов субъектов Российской Федерации "61 организационно самостоятелен, т.е. имеет статус юридического лица (74% от общего числа)" [7], тогда как 22 функционируют в составе законодательных органов государственной власти, поэтому независимость контрольно-счетного органа здесь имеет место только в контексте его независимости от исполнительной власти.
Есть проблемы и во взаимоотношениях Счетной палаты Российской Федерации и счетных палат субъектов. Несмотря на внедрение в экономику России принципов бюджетного федерализма, большая часть бюджетов субъектов остается дотационной. Поэтому в печати часто высказываются суждения о том, что построение эффективной системы финансового контроля невозможно без единой общероссийской политики в области укрепления и приоритетного развития внешнего финансового контроля.
К сожалению, ни Бюджетный кодекс Российской Федерации, ни Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не устанавливают обязательность организации внешнего финансового контроля над расходованием средств местных бюджетов, хотя задача обеспечения контроля почти за одной пятой средств консолидированного бюджета, которая используется на муниципальном уровне, должна решаться единообразно.
Федеральный закон N 6-ФЗ устанавливает общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Им также определяются формы взаимодействия контрольно-счетных органов всех уровней публичной власти, предусматривается возможность совместного проведения контрольных мероприятий, создания ассоциаций. Вместе с тем нерешенным остается ряд вопросов.
Во-первых, это вопрос о статусе контрольно-счетных органов муниципальных образований: являются ли они органами местного самоуправления, как это предусмотрено Федеральным законом N 131-ФЗ, либо у них будет особый статус муниципального органа, как это предусмотрено для избирательных комиссий муниципальных образований <12>. Это один аспект их статуса. Другой аспект связан с обязательностью наделения контрольно-счетных органов муниципальных образований правами юридического лица. Сегодня правоприменительная практика складывается таким образом, что представительные органы муниципальных образований по своему усмотрению решают этот вопрос <13>. По состоянию на 1 января 2009 г. насчитывалось 2850 муниципальных контрольно-счетных органов, из них только 103 органа муниципального финансового контроля были созданы со статусом юридического лица [8], что составило чуть менее 4%.
--------------------------------
<12> Заключение Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления по Федеральному закону "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" от 1 февраля 2011 г. N 3.4-07/61 // Материалы к заседаниям Совета Федерации // Информация о заседаниях Совета Федерации // http://www.council.gov.ru.
<13> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. N 79-Г04-22 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. N 5.

Такой подход, к сожалению, сохранен и в Федеральном законе N 6-ФЗ. Полагаем, что диспозитивный характер регулирования в этой части не отвечает интересам формирования единых организационно-правовых основ внешнего финансового контроля на всех уровнях публичной власти. Более правильным является подход, при котором контрольно-счетные органы муниципальных районов и городских округов должны наделяться статусом юридического лица, тогда как контрольно-счетные органы в поселениях, внутригородских территориях городов федерального значения могут наделяться таким статусом по усмотрению представительных (законодательных) органов власти <14>. Реализация такого подхода в большей степени соответствовала бы Федеральному закону N 6-ФЗ в части решения вопроса обязательности наличия контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях в зависимости от их вида, но самое главное - законодательно, на федеральном уровне, усиливала бы единые гарантии организационной самостоятельности внешнего муниципального финансового контроля.
--------------------------------
<14> Заключение Счетной палаты Российской Федерации от 9 ноября 2010 г. N 011855/15-11-02 на проект федерального закона N 433144-5 "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // АСОЗД Государственной Думы.

Во-вторых, согласно Федеральному закону N 6-ФЗ контрольно-счетные органы субъектов образуются законодательными органами власти субъектов и подотчетны им. Безусловно, нужно создавать правовые условия для повышения финансовой самостоятельности субъектов, распоряжения собственными бюджетными средствами по своему усмотрению, но контроль над законностью и эффективностью их использования должен осуществляться на основе единства бюджетной системы. В связи с этим продолжает оставаться актуальным вопрос о выработке и законодательном закреплении механизмов участия Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа финансового контроля в назначении председателей контрольно-счетных органов субъектов. Как отмечалось при обсуждении Федерального закона на заседании Совета Федерации, "если же только субъект будет формировать состав - назначать и аудиторов, и руководителя, а Счетная палата не будет влиять на эту ситуацию, тогда... система обнулится" <15>.
--------------------------------
<15> Стенограмма 288-го заседания Совета Федерации 2 февраля 2011 г. (исх. N Ст-288 от 2 февраля 2011 г.) // Информация о заседаниях Совета Федерации // http://www.council.gov.ru.

Представляется, что эти и другие выводы с учетом результатов правоприменительной практики могут стать резервом для дальнейшего совершенствования законодательства.
Создание единой системы финансового контроля, действительно, тесно связано с проблемами ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Здесь также необходима соответствующая реформа. Следует увязать все основания применения мер принуждения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения, уточнить перечень мер принуждения, сделать его по возможности закрытым.
В литературе отдельно поднимается вопрос о разработке и правовом закреплении единого классификатора финансовых нарушений и санкций, соответствующих каждому виду финансовых нарушений [9].
В ходе проведения ревизий и проверок контрольно-счетные органы выявляют не только нецелевое использование ассигнований из государственной казны, но и значительное число нарушений законодательства в целом в финансово-бюджетной сфере. Например, в 2010 г. Счетной палатой Российской Федерации было выявлено нарушений в финансово-бюджетной сфере на сумму 483,9 млрд руб., из них объем нецелевого использования составил 1,58 млрд руб. <16>. За нецелевое использование бюджетных средств, выражающееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, предусмотрена юридическая ответственность в соответствии с административным, а при наличии состава преступления - и уголовным законодательством. Однако за неэффективное использование государственных финансов ответственность получателей бюджетных средств нигде законодательно не прописана [8].
--------------------------------
<16> См.: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2010 г.

В связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" вопрос о применении мер ответственности по результатам финансового контроля над эффективностью бюджетных расходов приобрел еще большую актуальность. Не следует ли приравнять <17> к нецелевому использованию бюджетных средств их нерезультативное использование, т.е. невыполнение (или недовыполнение) требований государственного задания или договора?
--------------------------------
<17> Более подробно об этом см. [1].

Процессы либерализации и информационной открытости не препятствуют созданию системы строгого финансового контроля. Наоборот, сложившиеся экономические и социальные условия влекут дальнейшее развитие единой системы финансового контроля, обеспечивающей равную степень защищенности бюджетных ресурсов. Федеральный бюджет, бюджеты субъектов и муниципальных образований - это деньги, принадлежащие всему российскому народу, поэтому независимо от того, к какому звену бюджетной системы эти средства относятся, они должны быть использованы с максимальной эффективностью.

Список литературы

1. Золотарева А.Б. Проблемы определения границ и организации системы государственного и муниципального финансового контроля // Современное право. 2008. N 12.
2. Тарасов А.М. Как нам организовать контроль // Финансовый контроль. 2004. N 4.
3. Зырянова Т.В., Даниленко Н.И. Методологические и концептуальные подходы к созданию единой системы государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2006. N 12. С. 32.
4. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" // Парламентская газета. 2009. N 28.
5. Каратонов М.Е. "Насущные" проблемы развития и повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансовое право. 2006. N 11.
6. Гараев И.Г. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в современной России // Финансовое право. 2008. N 3.
7. Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: правовые проблемы и пути их решения // Финансовое право. 2010. N 5.
8. Демидов М.В. Некоторые правовые аспекты совершенствования и перспективы развития органов парламентского финансового контроля в России // Юридический мир. 2010. N 3.
9. Кузнеченкова В.Е. Принцип системности - основа государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право. 2010. N 3.

В.В.Свинарев
К. ю. н.,
доцент,
руководитель Аппарата
Совета Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации
Подписано в печать
06.06.2011