ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ РАЗРЕШЕНИИ СПОРОВ,
СВЯЗАННЫХ С НЕЦЕЛЕВЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ СРЕДСТВ БЮДЖЕТА

А.С. ФЕОФИЛАКТОВ

Феофилактов А.С., начальник юридического отдела Владимирского государственного университета.

В настоящее время в практике арбитражных судов значительное место занимают дела об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности за нецелевое расходование средств бюджетов различных уровней. Вместе с тем следует указать на проблематичность разрешения при рассмотрении судебных споров ряда вопросов, связанных с рассмотрением дел данной категории.
Прежде всего, следует отметить, что привлечение к ответственности за использование бюджетных средств не в соответствии с целями, на которые они выделены, законодательную регламентацию получило сравнительно недавно.
Впервые нормы об ответственности за правонарушения данного вида были введены Бюджетным кодексом Российской Федерации, где в ст. 289 предусматривалась норма о том, что нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

С развитием экономических отношений в Российской Федерации одновременно усложнялась с каждым годом система бюджетного финансирования различных сфер социальной жизни. Количество выделяемых бюджетных средств росло с каждым годом, что требовало как более эффективной правовой базы, регулирующей данные вопросы, так и создания средств защиты бюджетов различного уровня от неправомерных посягательств. Введение административной, а впоследствии и уголовной ответственности за нецелевое расходование средств, выделенных на определенные нужды из бюджета, следует признать важнейшим шагом государства на пути укрепления всей экономической системы общества.
В настоящее время ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.
Во-первых, наказуемым признается использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Понятие "использование" в действующем законодательстве применительно к данной норме не раскрывается. Вместе с тем под ним следует понимать распоряжение по волеизъявлению получателя бюджетными средствами на определенные нужды, не соответствующие целям, на которые эти средства были выделены. Таковыми можно признать закупку товаров, оплату работ или услуг по заключенным договорам с третьими лицами, выплату заработной платы, социальных пособий, компенсаций и любые иные действия, приводящие к фактическому уменьшению количества бюджетных средств, которыми обладает бюджетополучатель.
Во-вторых, для признания использования бюджетных средств нецелевым требуется наличие доказательств того, что распоряжение данными средствами произведено бюджетополучателем вопреки установленным для него условиям их расходования. Цели использования бюджетных средств в соответствии с законодательством могут быть определены:
- бюджетной росписью;
- уведомлением о бюджетных ассигнованиях;
- сметой доходов и расходов;
- лимитами бюджетных обязательств;
- иными документами, например, договорами (контрактами) о предоставлении бюджетных средств на определенные цели по государственным адресным программам поддержки.
Наибольшее количество споров о признании недействительными постановлений о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств связано с противоречиями между бюджетополучателями и контролирующими органами власти о том, является ли расходование бюджетных финансов в каждом конкретном случае целевым или нет. Данный вопрос должен устанавливаться судебными инстанциями в каждом деле с учетом фактических обстоятельств спора, требований действующего законодательства, регулирующих соответствующую сферу деятельности бюджетополучателя, а также содержания документов о предоставлении бюджетных средств.
Специалистами делаются попытки обобщить существующие формы нецелевого расходования бюджетных средств. Так, в частности, по мнению А.Б. Агапова, таковыми являются:
а) использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
б) использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
в) использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
г) использование средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления <2>.
--------------------------------
<2> Агапов А.А. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики. М.: Издательство "Статут", 2004. С. 396.

Данный список признать исчерпывающим нельзя, и, как уже указывалось, оценка соблюдения целевого характера использования бюджетных средств в каждом случае производится уполномоченным контрольно-ревизионным органом, а при возникновении споров - судебными инстанциями. При этом зачастую даже при перераспределении бюджетных средств с одного кода бюджетной классификации на другой суды не признавали факта нецелевого использования бюджетных средств, исходя из того, что общие цели использования бюджетных средств, предусмотренные в бюджетном законодательстве, нарушены не были.
Как показывает анализ судебно-арбитражной практики по делам рассматриваемой категории, очень часто спорные проблемы возникают при решении вопроса о сроках привлечения бюджетополучателей к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Здесь выявляется ряд значимых противоречий и недоработок законодателя, которые влекут за собой ослабление финансовой дисциплины в сфере бюджетных отношений.
Государственное военное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск" (далее - институт) обратилось в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге (далее - Росфиннадзор) от 03.04.2006 N 03-12/2 о привлечении института к административной ответственности, предусмотренной ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Росфиннадзором была подана кассационная жалоба, которая была обоснована следующими обстоятельствами: окончательно и достоверно выявить несоответствие целей, на которые были потрачены бюджетные средства, целям, определенным в документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, можно лишь по окончании финансового года. Отклонения от целевого расходования бюджетных средств в течение финансового года могут быть скорректированы до завершения финансового года в установленном законом порядке и поэтому могут не образовывать состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 15.14 КоАП РФ.
Росфиннадзор сослался также и на то, что нецелевое использование бюджетных средств выявляется его органами после завершения финансового года, в течение которого бюджетополучатели могли его устранить. В связи с этим податель жалобы считает, что административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ, является длящимся.
Однако суд кассационной инстанции не принял доводы Росфиннадзора в связи со следующим. Как следует из материалов дела, Росфиннадзор провел проверку финансово-хозяйственной деятельности института за 2004 - 2005 гг. Проверка начата 06.12.2005, окончена 01.03.2006.
В результате проверки установлены факты использования институтом по нецелевому назначению 3536661 руб. 72 коп. средств федерального бюджета, что зафиксировано в акте от 20.03.2006. На основании протокола Росфиннадзором вынесено оспариваемое постановление от 03.04.2006 о назначении институту административного наказания в виде штрафа в сумме 50000 руб. за нецелевое использование бюджетных средств.
Согласно ст. 4.5 КоАП РФ в редакции, действовавшей в спорный период, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения, а при длящемся правонарушении - по истечении двух месяцев со дня обнаружения правонарушения.
В соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ административным правонарушением признается использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.
Институт привлечен к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств путем направления их не в соответствии с кодами назначения и за перерасход денежных средств по целевым статьям. Судебными инстанциями установлено, что последняя платежно-расчетная операция, совершенная институтом с нарушением бюджетного законодательства, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ, совершена 30.12.2005. Нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции, на что обоснованно указали суды первой и апелляционной инстанций. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений.
К ответственности, предусмотренной ст. 15.14 КоАП РФ, лицо может быть привлечено за единичный факт неправомерного расходования бюджетных средств, т.е. за каждое правонарушение в отдельности.
Таким образом, решения судов, обжалованные Росфиннадзором, были признаны законными <3>.
--------------------------------
<3> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.01.2007 N А56-16435/2006.

Однако нельзя не признать того обстоятельства, что фактически доводы Росфиннадзора в данном деле вполне обоснованы практической работой ревизионных органов. Контроль за деятельностью бюджетных учреждений осуществляется в форме регулярных проверок расходования ими бюджетных средств. Данные ревизии производятся, как правило, за 1 - 2 года, предшествующие началу проверки. Ранее провести оценку целевого характера расходования бюджетных средств возможным не представляется. Вместе с тем если не рассматривать данное правонарушение как длящееся, то привлечение к ответственности за его совершение становится практически невозможным ввиду достаточно кратковременных сроков давности, установленных в КоАП РФ. По мнению автора, такой подход нельзя признать обоснованным. Нарушители целевого характера использования бюджетных средств к ответственности не привлекаются, что способствует возникновению возможных злоупотреблений и нарушает финансовую дисциплину. Важнейший механизм защиты бюджетных средств от нецелевого использования - привлечение к административной ответственности - практически не может быть реализован. В этой связи целесообразно внести изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, которыми было бы предусмотрено, что срок давности привлечения к административной ответственности начинает истекать не с момента осуществления финансовой операции, а со дня обнаружения факта нецелевого использования бюджетных средств контрольно-ревизионными органами.
Не случайно судебно-арбитражная практика не сразу сформировалась в отношении вопроса о том, является ли нецелевое использование средств длящимся административным правонарушением или нет. В этой связи интересны выводы Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, который, рассматривая одно из подобных дел, указал следующее: "Периодом нецелевого использования бюджетных средств является срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями их предоставления, до даты их возврата в бюджет или направления для использования по целевому назначению". Суд кассационной инстанции счел, что в данном случае срок давности привлечения к административной ответственности должен исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения, расценив нецелевое использование бюджетных средств как длящееся правонарушение, которое начинается с момента совершения противоправного деяния и оканчивается вследствие действий самого правонарушителя либо наступления событий, препятствующих совершению правонарушения. Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ данную правовую позицию не поддержал и Постановление суда кассационной инстанции отменил <4>.
--------------------------------
<4> Постановление Президиума ВАС РФ от 11.05.2005 N 16246/04 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 8.

В настоящее же время данная проблема вынуждает уполномоченные властные структуры находить в рамках законодательства способы искусственного удлинения данных сроков. В частности, используется п. 4 ст. 4.5 КоАП РФ, в соответствии с которым: в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки давности начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении. Таким образом, после проведения ревизии акт контрольного органа направляется в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, хотя изначально ясно, что состава преступления в данном правонарушении не имеется.
Исходя из анализа многочисленных дел судебно-арбитражной практики по спорам, связанным с привлечением к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, можно указать следующие наиболее проблемные моменты в регулировании данных вопросов.
1. Значительные сложности при рассмотрении споров возникают в связи с тем, что в нормативно-правовых актах нет конкретных описаний форм нецелевого расходования средств бюджета. В каждом конкретном деле судебные инстанции анализируют финансовые операции, произведенные бюджетополучателем, на предмет их соответствия целям, на которые данные средства были выделены.
2. Законодательно следует закрепить нижний предел незаконно использованных бюджетных средств, который влечет ответственность по ст. 15.14 КоАП РФ с тем, чтобы исключить применение мер принуждения за незначительные правонарушения в сфере бюджетных отношений. Практике известны случаи, когда к административной ответственности привлекаются лица за нецелевое расходование бюджетных средств на сумму до 1 тыс. руб., при том что ежегодный оборот бюджетных средств данной организации исчисляется десятками миллионов.
3. Достаточно короткие сроки привлечения к административной ответственности, установленные в КоАП РФ, во многих случаях позволяют правонарушителям избегать ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств.
4. Следует подчеркнуть, что полномочия по привлечению к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств закреплены в настоящее время за органами Росфиннадзора и иные государственные структуры не вправе применять к бюджетополучателям какие-либо меры по данным вопросам. Так, Федеральный арбитражный суд Московской области в Постановлении от 25 февраля 2003 г. N КА-А41/565-03 прямо указал, что поскольку согласно главе 2 Бюджетного кодекса РФ налоговые органы не являются участниками бюджетных правоотношений, а состав правонарушения и взыскание штрафных санкций за нецелевое использование бюджетных средств Налогового кодекса РФ не предусмотрены, то и принятие на основании ст. 289 Бюджетного кодекса РФ решения о взыскании санкций за нецелевое использование бюджетных средств не входит в компетенцию налоговых органов. Кроме того, указанная позиция была поддержана Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа в Постановлении от 9 октября 2001 г. N А05-4263/01-227/14.
К аналогичному выводу, но уже применительно к гражданско-правовым отношениям пришел суд в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 июня 2001 г. N А05-10647/00-773/18. В частности, суд указал, что отношения, возникающие по отчислению части арендной платы за лесопользование (ст. ст. 105, 106 Лесного кодекса РФ), вытекают из договора аренды, являются гражданско-правовыми, не имеют публично-правового характера, поэтому налоговые органы не вправе взыскивать ее в порядке, определенном Налоговым кодексом РФ (Постановление ФАС СЗО от 26.06.2001 N А05-10647/00-773/18).
5. Право устанавливать ответственность за нецелевое использование бюджетных средств предоставлено только органам федеральной власти. Нормативные акты региональных структур, предусматривающие административную ответственность за нецелевое расходование средств бюджетов, неоднократно признавались недействительными Верховным Судом Российской Федерации. Данные нормы были оспорены в Конституционный Суд Российской Федерации на предмет того, что субъекты Российской Федерации лишены возможности самостоятельно предусматривать меры ответственности за нецелевое расходование средств своих бюджетов, что ущемляет их права. Однако Конституционный Суд РФ указал на то, что указанные в ст. ст. 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации нарушения являются нарушениями в сфере финансового и кредитного регулирования, относящегося в силу п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации, что в основном и предопределило установление на федеральном уровне ответственности за административные правонарушения в отношении бюджетов всех уровней, включая бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты <5>.
--------------------------------
<5> Определение Конституционного Суда РФ от 08.04.2004 N 137-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 6. С. 29.