О необходимости специального нормативного закрепления уголовно-правовой охраны бюджетных отношений в УК РФ*(1)

Общественный и научный интерес, проявляющийся в последнее время к проблемам преступности в сфере формирования и расходования бюджетных средств, практике выявления и раскрытия новых видов и форм финансовых злоупотреблений в деятельности должностных лиц, не случаен. Трудности, с которыми приходится сталкиваться в процессе реформирования бюджетных отношений, создают благоприятные условия для различного рода преступлений и финансовых махинаций. Очень часто получение денежных средств из государственного бюджета зачастую сопровождается стремлением использовать их не по целевому назначению; многие хозяйствующие субъекты нарушают кредитные и иные финансовые обязательства перед государством. Федеральный бюджет является фондом денежных средств, представляющий собой смету расходов и доходов по источникам поступлений и основным направлениям расходования средств и поддерживающий стабильную макроэкономическую ситуацию в стране. Распределяя значительную часть государственных финансов, бюджет должен выполнять, прежде всего, стабилизационную функцию, выступая одновременно эффективным финансовым инструментом экономической политики. Таким образом, нормальное функционирование государственных механизмов невозможно без отлаженного процесса поступления денежных средств в бюджет государства, а также их дальнейшего четкого распределения и расходования в соответствии с целевым назначением, которое обусловлено нуждами страны.
В советском уголовном законодательстве специальные нормы, устанавливающие ответственность за нарушение бюджетной финансовой дисциплины и, прежде всего, в сфере распределения и расходования бюджетных средств, отсутствовали. Вероятно, в условиях командно-административной хозяйственной системы и тотального контроля государства во всех сферах общества это было оправданно. Традиционно в Особенной части УК РСФСР 1922 г., УК РСФСР 1926 г. и УК РСФСР 1960 г. выделялся обособленный блок норм, регулировавших правоотношения, возникающие в связи с совершением должностными лицами преступлений, посягающих на основы правопорядка в обществе. Наряду с этим отечественный законодатель в указанный период все же предпринимал определенные шаги по изменению перечня должностных преступлений, корректировке описания отдельных их составов, а также изменению расположения этой группы составов преступлений в Особенной части кодексов (УК РСФСР 1922 г. и 1926 г. - вторая глава, а УК РСФСР 1960 г. - седьмая глава). Данный блок уголовно-правовых норм был специфичен тем, что все они были сосредоточены в отдельной главе Кодекса в зависимости от такого критерия, как субъект преступления, в то время как все иные составы Особенной части Уголовного кодекса объединялись законодателем в отдельные группы на основе такого признака, как их родовой объект*(2).
В УК РФ 1996 г. законодатель применил совершенно иной подход для расположения преступлений, субъектом которых являются должностные лица. Во-первых, основные должностные преступления были сосредоточены в гл. 30 УК РФ, предусматривающей ответственность за посягательство на государственную власть, интересы государственной службы и службы местного самоуправления. Во-вторых, в иных главах были расположены некоторые специальные "должностные" составы: ст. 140 "Отказ в предоставлении гражданину информации", ст. 149 "Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них" (гл. 19 УК РФ); ст. 169 "Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности", ст. 170 "Регистрация незаконных сделок с землей" (гл. 22 УК РФ); ст. 305 "Вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта" (гл. 31 УК РФ) и др.
В свою очередь в гл. 23 УК РФ была предусмотрена ответственность за преступления по службе в коммерческих и иных организациях. Данная позиция законодателя создавала лишь общие предпосылки для привлечения к уголовной ответственности должностных лиц, совершавших различного рода нарушения бюджетной финансовой дисциплины, в том случае, если распорядители бюджетных средств действовали вопреки интересам службы из корыстной или иной личной заинтересованности. Одновременно отсутствие в Особенной части уголовного законодательства норм, гармонизированных с положениями бюджетного законодательства и устанавливающих ответственность за посягательства на область бюджетных правоотношений, не способствовало эффективной борьбе с расхищением и иным незаконным использованием бюджетных средств.
Учитывая то обстоятельство, что указанные противоправные деяния достигли такого уровня общественной опасности, что стали представлять собой реальную угрозу экономической безопасности России, законодатель воспринял точку зрения отдельных авторов*(3), предлагавших дополнить уголовное законодательство специальными нормами, устанавливающими ответственность непосредственно за определенные нарушения бюджетной финансовой дисциплины в сфере использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Необходимо отметить, что предложения специалистов, являвшихся сторонниками дополнения уголовного законодательства указанными специальными нормами, были единодушны относительно того, что они подлежали включению в гл. 22 УК РФ. Это можно было объяснить отнесением уголовно наказуемых нарушений бюджетной дисциплины к преступлениям в сфере использования финансов, которые представлены в указанной главе*(4).
Однако законодатель, совершенствуя меры, направленные на борьбу с преступностью в бюджетной сфере, посчитал, что уголовному наказанию подлежат в первую очередь должностные лица, допускающие нецелевое расходование бюджетных средств и нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов посредством злоупотребления своими полномочиями в бюджетной сфере. Поэтому соответствующие уголовно-правовые нормы в виде ст.ст. 285.1, 285.2 были включены в гл. 30 УК РФ в качестве преступных посягательств на нормальное функционирование аппарата управления органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, а также на авторитет государственной службы и органов местного самоуправления.
Непосредственным объектом данных преступлений является порядок расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Отвлечение бюджетных ассигнований и средств государственных внебюджетных фондов на цели, не предусмотренные федеральным бюджетом, наносит прямой ущерб государственным и общественным интересам, поскольку затрудняет достижение тех результатов, которые государство хотело иметь за счет расхода своих финансовых ресурсов.
Представляется справедливой позиция многих специалистов о том, что с учетом наличия однородного объекта в деяниях, посягающих на сферу бюджетных отношений, целесообразно было бы рассмотреть вопрос о законодательном выделении всех норм, предусматривающих ответственность за преступления в сфере бюджетных правоотношений, в отдельной главе УК *(5).
В настоящее время нормы, устанавливающие ответственность за совершение бюджетных преступлений, рассредоточены практически по всем разделам Особенной части УК РФ. Следует согласиться с мнением Ю.Л. Анисимова о том, что бюджетные отношения являются элементами общественных отношений, составляющих объекты составов значительной части уголовно наказуемых деяний, предусмотренных Особенной частью УК РФ. В частности, бюджетные правоотношения являются структурными элементами имущественных отношений, отношений в сфере экономической деятельности, интересов службы в коммерческих и иных организациях, общественной безопасности, безопасности государства, отношений в сфере осуществления государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления*(6).
В связи со сказанным выделение норм, устанавливающих уголовную ответственность за совершение бюджетных преступлений, в отдельной главе Особенной части УК РФ может вызвать определенное непонимание и неприятие законодателя. Тем не менее выделение такой главы в УК РФ, несомненно, является необходимостью, так как эта мера обладает достаточно высокой степенью общепревентивного воздействия на потенциальных преступников, в настоящее время лишь изредка привлекаемых к уголовной ответственности по причине сложности доказывания прямого умысла при совершении ими преступлений, предусмотренных ст. 285.1 УК РФ.
Но основная причина, связанная с необходимостью выделения отдельной главы "Преступления против порядка формирования и расходования бюджетных средств", - именно в высокой степени общественной опасности рассматриваемых преступлений. В случае существования в УК РФ такой главы также можно будет иметь более четкое представление, в отличие от сегодняшней ситуации в этой области, об уровне преступности в бюджетной сфере на стадии формирования и расходования бюджетов всех уровней.
Другой, менее продуктивный вариант - включение бюджетных преступлений в гл. 22 УК. Действительно, преступления, предусмотренные ст.ст. 285.1 и 285.2, посягают прежде всего на отношения, обеспечивающие рациональное распределение бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в соответствии с теми целями, на которые они выделялись, т.е. на финансовый, а не на управленческий аспект экономических отношений*(7). Законодательство многих стран учитывает то, что в действительности непосредственным объектом бюджетного преступления является установленный законом порядок использования бюджетных средств, а предметом - бюджетные средства. Поэтому подобные преступления относятся к категории противоправных деяний, посягающих на сферу использования финансов.
Во многих странах СНГ аналогичные нормы относятся к числу преступлений, характерных для сферы экономической деятельности. Примером может служить ст. 184 УК Узбекистана, устанавливающая ответственность за нарушение бюджетной дисциплины, которое отнесено к преступлениям против основ экономики. В свою очередь ст. 210 УК Украины, предусматривающая наказуемость за нарушение законодательства о бюджетной системе этой страны, включена в раздел седьмой УК Украины, объединяющий преступления в сфере хозяйственной деятельности. Поэтому многие авторы считают оправданным включение уголовно-правовых норм, являющихся основанием уголовной ответственности за нарушение бюджетной дисциплины, в гл. 22 УК РФ*(8).
В пользу расположения анализируемых уголовно-правовых норм в главе Уголовного кодекса, где сосредоточены преступления в сфере экономической деятельности, свидетельствует и тот факт, что административно-бюджетные правонарушения (ст.ст. 15.14, 15.15, 15.16 КоАП РФ) признаются посягательствами на сферу финансов, а именно: на порядок исполнения бюджета и расходования бюджетных средств; порядок возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также на порядок и сроки уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе. Кроме того, аргументом является и то обстоятельство, что к числу бюджетных правоотношений отнесены согласно ч. 2 ст. 1 БК РФ и те, которые возникают в случае привлечения лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Это послужило основанием для определения сущности указанного правонарушения, а также их перечня в отдельной главе БК РФ (гл. 28).
В итоге отметим, что наличие у нарушений бюджетного законодательства специфического родового объекта создает предпосылки для законодательного моделирования в разд. VIII УК РФ ("Преступления в сфере экономики") специальной главы "Преступления против порядка формирования и расходования бюджетных средств", что возможно в случае комплексного совершенствования уголовного, налогового, бюджетного и административного законодательства, предусматривающего на основе принципа смешанной противоправности институт ответственности за нарушение налоговой и бюджетной дисциплины. В рамках данной главы следовало бы объединить следующие составы: незаконное получение кредита (ч. 2 ст. 176), уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица (ст. 194), уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица (ст. 198), уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации (ст. 199), неисполнение обязанностей налогового агента (ст. 199.1), сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов (ст. 199.2); нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК).

Библиографический список

1. Анисимов Ю.Л. Квалификация преступлений в сфере бюджетных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002.
2. Арутюнян К.С. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с преступлениями, совершаемыми в распределении и использовании бюджетных средств: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
3. Бойков Д.А. Общественные отношения, складывающиеся на стадии расходования бюджетов, как видовой объект нецелевого расходования бюджетных средств // Российский следователь. 2005. N 9.
4. Демидов Ю.Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере. М., 2003.
5. Залиш С.И. Незаконное получение кредита и уголовно-правовая защита бюджетных средств // Вопросы квалификации и расследования преступлений в сфере экономики. Саратов: СЮИ МВД РФ, 1999.
6. Карпов А.Г. Нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: уголовно-правовой и криминологический анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.
7. Келина С.Г. Преступления против государственной власти и службы в органах местного самоуправления // Курс российского уголовного права. Особенная часть. М., 2002.
8. Щегулина А. Возможности сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении должностных лиц с целью предупреждения преступлений в бюджетной сфере // Юридический мир. 2005. N 10.

О.Г. Соловьев,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры уголовного права
и криминологии Ярославского государственного
университета им П.Г. Демидова

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 1, январь 2014 г.

────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Статья подготовлена в рамках проекта РГНФ N 11-03-00155а.
*(2) См.: Келина С.Г. Преступления против государственной власти и службы в органах местного самоуправления // Курс российского уголовного права. Особенная часть. М., 2002. С. 834-835.
*(3) См.: Залиш С.И. Незаконное получение кредита и уголовно-правовая защита бюджетных средств // Вопросы квалификации и расследования преступлений в сфере экономики. Саратов: СЮИ МВД РФ, 1999; Демидов Ю.Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере. М., 2003. С. 89.
*(4) См.: Щегулина А. Возможности сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении должностных лиц с целью предупреждения преступлений в бюджетной сфере // Юридический мир. 2005. N 10. С. 35.
*(5) См.: Арутюнян К.С. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с преступлениями, совершаемыми в распределении и использовании бюджетных средств: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9; Бойков Д.А. Общественные отношения, складывающиеся на стадии расходования бюджетов, как видовой объект нецелевого расходования бюджетных средств // Российский следователь. 2005. N 9. С. 27.
*(6) См.: Анисимов Ю.Л. Квалификация преступлений в сфере бюджетных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 17.
*(7) См.: Карпов А.Г. Нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: уголовно-правовой и криминологический анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 9.
*(8) См.: Карпов А.Г. Указ. соч. С. 9; Щегулина А. Указ. соч. С. 35.