"Экономический анализ: теория и практика", 2009, N 2

ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВИЗИОННОЙ РАБОТЫ
В УЧРЕЖДЕНИЯХ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Организация контрольно-ревизионной работы в учреждениях уголовно-исполнительной системы (УИС) имеет особенности, связанные со спецификой деятельности данных учреждений.
В настоящее время УИС представляет собой сложную, разветвленную структуру, которая с августа 1998 г. функционирует в рамках Министерства юстиции РФ. Помимо основных, пенитенциарных, функций система занимается оперативно-разыскной деятельностью, санитарно-профилактической работой среди осужденных, производственной деятельностью. Производственная деятельность учреждений УИС в значительной степени ориентирована на решение социальных задач - восстановление и закрепление у осужденных профессиональных и трудовых навыков, необходимых для их адаптации в обществе после освобождения.
Организация контрольно-ревизионной работы в учреждениях УИС основывается на определенных принципах. Общепризнанными являются: законность, независимость, объективность, ответственность, гласность, системность.
В целях упорядочения организации контрольно-ревизионной работы в учреждениях УИС вышеперечисленные принципы, на взгляд автора, следует дополнить следующими принципами: завершенность, иерархичность.
Принцип завершенности и законченности контрольного мероприятия заключается в том, чтобы проводимые контрольно-ревизионные мероприятия в учреждениях УИС имели характер завершенности или окончательности. Это должно исключить множественность проверок, факты дублирования - когда одни и те же вопросы неоднократно проверяются. Необходимо однозначно определить, после какого мероприятия объект считается проверенным, имеется ли возможность в нормативном порядке ссылаться на результаты предыдущей проверки. С этой целью следует разработать документ, регулирующий периодичность и окончательность контрольного мероприятия, возможность установления "беспроверочного" периода, когда контрольные органы после проведения ряда проверок не имеют права проводить дополнительный контроль в каком бы ни было виде.
Принцип иерархичности означает следующее. Главная контрольно-ревизионная инспекция (ГКРИ) Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) проверяет работу ревизоров контрольно-ревизионного отдела (КРО) УФСИН России по субъектам РФ. В свою очередь ГКРИ подвергаются проверке со стороны Росфиннадзора и Счетной палаты РФ.
Основной формой финансового контроля в учреждениях УИС является ревизия финансовой и хозяйственной деятельности.
Организация и проведение ревизии представляют довольно сложный, последовательный процесс, начинающийся с планирования и подготовки к ее проведению и заканчивающийся контролем за выполнением предложений по акту ревизии. Ревизионный процесс обычно включает четыре самостоятельных этапа (рис. 1), которые подразделяются на подэтапы. Данные подэтапы, на наш взгляд, целесообразно представить в виде блоков на рис. 2.

Этапы ревизионного процесса

┌───────────────┐   ┌──────────────┐   ┌───────────────┐   ┌──────────────┐
│   Подготовка  │   │  Проведение  │   │ Систематизация│   │  Реализация  │
│  к проведению ├──>│    ревизии   ├──>│  и подготовка ├──>│  материалов  │
│    ревизии    │   │              │   │   материалов  │   │    ревизии   │
│               │   │              │   │    ревизии    │   │              │
└───────────────┘   └──────────────┘   └───────────────┘   └──────────────┘

Рис. 1

Организация процесса проведения ревизии в учреждениях УИС

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│                     Подготовка к проведению ревизии                     │
│┌────────────────────────────────────────┐┌─────────────────────────────┐│
││                 Блок 1                 ││            Блок 2           ││
││Выдача предписания на проведение ревизии││   Формирование ревизионной  ││
││                                        ││            группы           ││
│└────────────────────────────────────────┘└─────────────────────────────┘│
│┌────────────────────────────────────────┐┌─────────────────────────────┐│
││                 Блок 3                 ││            Блок 4           ││
││  Составление плана проведения ревизии  ││     Инструктаж ревизоров    ││
│└────────────┬───────────────────────────┘└─────────────────────────────┘│
│             │         ┌─────────────────────────────────────────────┐   │
│             │         │                    Блок 5                   │   │
│             │         │    Представление руководителю ревизуемого   │   │
│             │         │  подразделения членов ревизионной комиссии  │   │
│             │         └─────────────────────────────────────────────┘   │
└─────────────┼──────────────────────┬────────────────────────────────────┘
              │                     \│/
┌─────────────┼──────────────────────┴────────────────────────────────────┐
│             │              Проведение ревизии                           │
│             │                   ┌──────────────────────────────────────┐│
│             │                   │                Блок 7                ││
│             │                ┌─>│     Проверка кассы и материальных    ││
│             ├───────────────>│  │   ценностей, хранящихся на складах   ││
│            \│/               │  │             в хранилищах             ││
│ ┌───────────┴────────────┐   │  ├──────────────────────────────────────┤│
│ │         Блок 6         │   │  │                Блок 8                ││
│ │  Определение характера │   ├─>│  Проверка организации бухгалтерского ││
│ │проверки, объема выборки├───┤  │                 учета                ││
│ │  и перечня проверяемых │   │  ├──────────────────────────────────────┤│
│ │       документов       │   │  │                Блок 9                ││
│ └────────────────────────┘   ├─>│     Проверка договорно-правовой,     ││
│                              │  │ претензионной и экономической работы ││
│                              │  ├──────────────────────────────────────┤│
│                              │  │                Блок 10               ││
│                              └─>│Проверка производственно-хозяйственной││
│                                 │             деятельности             ││
│                                 └──────────────────────────────────────┘│
└────────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘
                                    \│/
┌────────────────────────────────────┴────────────────────────────────────┐
│              Систематизация и подготовка материалов ревизии             │
│┌────────────────────┐  ┌────────────────────────┐  ┌───────────────────┐│
││       Блок 11      │  │         Блок 12        │  │      Блок 13      ││
││ Определение размера│  │Получение от должностных│  │  Оформление акта  ││
││ убытков и недостач,│  │ лиц справок, письменных│  │      ревизии      ││
││  причин нарушений, │  │объяснений по нарушениям│  │                   ││
││     виновных лиц   │  │                        │  │                   ││
│└────────────────────┘  └────────────────────────┘  └───────────────────┘│
└────────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘
                                    \│/
┌────────────────────────────────────┴────────────────────────────────────┐
│                     Реализация материалов ревизии                       │
│┌──────────────────────────────────┐ ┌──────────────────────────────────┐│
││              Блок 14             │ │              Блок 15             ││
││   Подготовка проекта заключения  │ │ Получение донесения о выполнении ││
││  (приказа) о результатах ревизии │ │ заключения и устранении нарушений││
│└──────────────────────────────────┘ └──────────────────────────────────┘│
└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 2

На проведение ревизии (проверки) в каждом случае ревизорам, назначенным для ее проведения, выдается предписание за подписью руководителя подразделения, имеющего в штатах ревизионную службу, на право ее проведения с указанием ревизуемого периода и срока проведения ревизии (проверки), в котором может оговариваться право ревизора на привлечение к отдельным проверкам работников ревизуемого подразделения (блок 1).
В случаях, предусмотренных утвержденными планами проведения документальных ревизий, проверок или проверок по распоряжению руководителя, имеющего в штатах ревизионную службу, формируется ревизионная группа, старший группы согласовывает персональный состав работников, привлекаемых для проведения ревизии (блок 2).
Старшим ревизионной группы (ревизором) исходя из инструкции по проведению ревизии (утвержденного служебного задания) составляется конкретный план проведения ревизии, в котором указываются объекты и периоды проверки, привлеченные исполнители и сроки выполнения (блок 3).
Следует отметить, что после изучения на месте особенностей финансово-хозяйственной, производственной деятельности и данных бухгалтерской отчетности, а также исходя из вскрытых в процессе ревизии (проверки) нарушений старший ревизионной группы (ревизор) вправе вносить в план соответствующие коррективы, что отражено на рис. 2 взаимосвязью блока 3 с блоками 6 - 9, осуществляемые на этапе проведения ревизии.
Как показано в блоке 4 "Инструктаж ревизоров", руководитель службы, в штате которой имеется контрольно-ревизионное подразделение, проводит инструктаж ревизоров, направляемых на ревизию, проверяет их готовность к работе, обращает внимание на особенности ревизуемого подразделения и перечень вопросов, подлежащих детальной проверке, способ проведения ревизии, сроки сообщения руководству о промежуточных результатах ревизии.
По прибытии в подлежащее ревизии подразделение председатель комиссии (ревизор) представляет руководителю ее членов, а также информирует его о порядке и сроках проведения ревизии, рассмотрения и согласования материалов ревизии по завершении ревизии; знакомит руководителя ревизуемого подразделения с перечнем подчиненных ему учреждений, намеченных к ревизии или проверке по отдельным вопросам; согласовывает привлечение к проверкам соответствующих работников ревизуемого подразделения и подчиненных ему структурных подразделений (блок 5).
Далее начинается непосредственно этап проведения ревизии.
И прежде всего, как отражено в блоке 6, руководитель комиссии (ревизор) самостоятельно определяет объем выборки и перечень проверяемых первичных документов при выборочном способе проверки в зависимости от необходимости, объема и характера проверяемых операций.
В тех случаях, когда выборочной проверкой выявлены факты серьезных нарушений и недостатков, злоупотреблений должностных лиц, ревизор производит проверку документов сплошным способом за весь ревизуемый период, а также за период, охваченный предыдущей ревизией, но не менее чем за три месяца и отражает в акте ревизии (проверки) эти нарушения с указанием, когда и кем проводилась предыдущая ревизия.
При сплошном способе ревизор проверяет все документы и записи в регистрах бухгалтерского учета. Аналогично проверяются и другие участки деятельности ревизуемого подразделения, если это предусмотрено служебным заданием, постановлением органов дознания, прокуратуры, следствия или арбитражного суда.
Председатель комиссии (ревизор) производит проверку кассы, а в необходимых случаях материальных ценностей, хранящихся на складах в хранилищах (блок 7). Кассовые и банковские документы проверяются только сплошным методом.
Ревизия кассы носит внезапный характер и проводится только в присутствии лица, ответственного за хранение денег и других ценностей, находящихся в кассе, и представителя ревизуемого подразделения.
В ходе ревизии материальных ценностей, хранящихся на складах (в хранилищах), необходимо:
- проверять в подразделениях, на складах и на других объектах наличие, качественное состояние и условия хранения материальных средств;
- проверять все документы, книги и карточки учета материальных средств, отчеты и служебную переписку по службам; требовать от начальников служб и других должностных лиц представления необходимых справок (сведений и объяснений);
- снимать копии с документов, а в случае необходимости опечатывать дела с документами, а также склады (хранилища).
Одновременно с проверкой фактического наличия проверяется качественное состояние и комплектность материальных средств, соблюдение сроков консервации и контрольных осмотров техники, порядок хранения бланков строгого учета.
Ревизором осуществляется проверка организации бухгалтерского учета (блок 8).
При этом проверяется правильность соблюдения корреспонденции счетов и установленного порядка их закрытия. Проводится проверка проведения ежемесячных сверок остатков материальных ценностей по данным бухгалтерского и складского учета, полноты и своевременности проведения инвентаризаций, обеспеченность бухгалтерии необходимыми инструкциями, руководящими документами, бланками учетной документации.
При ревизии организации бухгалтерского учета необходимо проверить наличие и соответствие действующему законодательству учетной политики, правильность оформления бухгалтерскими записями хозяйственных операций.
Ревизия договорно-правовой, претензионной и экономической работы (блок 9) предполагает проверку оформления, заключения, регистрации и исполнения договоров, а также оценку состояния экономической работы (наличие протоколов заседаний комиссии по непроизводительным расходам и потерям, снижению дебиторской и кредиторской задолженности); фактического выполнения плана экономической работы; конкретности и реальности предусмотренных в нем мероприятий по использованию внутренних резервов УИН, экономии материальных и денежных средств; достоверности учета результатов экономической работы.
Ревизором осуществляется проверка производственно-хозяйственной деятельности (блок 10).
При проверке хозяйственной деятельности служб одновременно с инвентаризацией материальных средств проверяются:
- правильность и своевременность выполнения действующих законов, постановлений Правительства РФ, приказов Министерства юстиции РФ, заместителя министра юстиции РФ, указаний начальника ГУИН Минюста России и других должностных лиц, руководств и инструкций по вопросам хозяйственных служб;
- законность приходных и расходных операций, правильность оформления первичных документов, состояние учета и отчетности;
- организация хранения материальных средств;
- организация и состояние питания спецконтингента;
- состояние подсобных и других хозяйств;
- организация контроля хозяйственной деятельности служб;
- борьба с утратами;
- экономическая работа;
- организация и состояние противопожарной охраны объектов служб;
- выполнение предложений и устранение недостатков по актам предыдущих проверок и ревизий, а также указаний вышестоящих довольствующих органов.
Проверка должна охватывать период с конца предыдущей проверки или документальной ревизии.
Далее происходит систематизация и подготовка материалов ревизии.
При установлении фактов нарушений финансовой дисциплины, злоупотреблений должностных лиц ревизор устанавливает размер причиненных убытков и недостач, причины нарушений, должностных и иных лиц, по вине которых совершены нарушения, и принимает меры к взысканию убытков в установленном порядке (блок 11).
При серьезных нарушениях в ведении бухгалтерского учета или утрате оправдательных документов, книг и других регистров учета в ревизуемом подразделении или на его объекте ревизор письменно ставит в известность руководителя ревизуемого подразделения, принимает меры к назначению последним служебного расследования, розыску утраченных финансовых документов, информирует об этом начальника подразделения, назначившего ревизию, и по согласованию с последним может приостановить ревизию (проверку), определив срок приведения (восстановления) бухгалтерского учета к требованиям действующих нормативных актов, о чем составляется мотивированная справка (заключение) (блок 12).
Важный этап ревизионного процесса - составление акта ревизии (блок 13).
Акт ревизии - официальный документ, на основании которого делаются выводы о деятельности учреждения и принимаются соответствующие финансовые, административно-правовые, экономико-хозяйственные решения. Поэтому он не должен содержать субъективных предположений и личных выводов ревизора. Ревизор несет полную ответственность за точность и правдивость составленного им акта ревизии. Ошибки и неточности в материалах ревизии недопустимы. Акт - основной документ, отражающий все недостатки и нарушения, выявленные в ходе ревизии. Кроме того, он свидетельствует о качестве проведения ревизии, уровне подготовленности, образованности, объективности и честности ревизора.
Ревизор начинает реализацию материалов ревизии (проверки) в ходе работы по мере выявления нарушений и недостатков, получения промежуточных актов и соответствующих документов, подтверждающих наличие убытка и недостач. При этом ревизор информирует о них руководителя ревизуемого подразделения для принятия безотлагательных мер к их устранению, проведению в соответствующих службах служебных расследований, привлечению виновных лиц к ответственности и возмещению причиненного ущерба. В случаях устранения недостатков в ходе ревизии (проверки) в акте делается запись: "Устранено в ходе ревизии" - с указанием суммы взысканного убытка или недостач.
По прибытии в подразделение, назначившее ревизию (проверку), ревизор готовит проект заключения (приказа) и докладывает о выполнении задания руководителю (блок 14).
В случаях, когда имеются основания для передачи по представлению ревизора материалов ревизии (проверки) в органы предварительного следствия или прокуратуры, руководитель ревизуемого подразделения решает вопрос о временном отстранении от работы виновных должностных и материально ответственных лиц, а также принимает меры к предъявлению к виновным лицам исков о возмещении причиненных убытков в установленном порядке.
Руководитель подразделения, назначивший ревизию (проверку), не позднее 14-дневного срока по получении акта ревизии (проверки) рассматривает представленные материалы совместно с проектом заключения (приказа) о ее результатах, подтверждает к исполнению предложения по акту ревизии (проверки), а при необходимости вносит в них соответствующие коррективы, в том числе по срокам представления донесения, о чем письменно сообщает руководителю обревизованного подразделения. В необходимых случаях руководитель принимает решение об усилении принятых во время ревизии (проверки) на месте мер дисциплинарной и материальной ответственности, отменяет ранее принятые руководством подразделения, в котором проведена ревизия (проверка), решения с изданием соответствующего приказа.
Руководитель проверенного подразделения обязан в установленный срок представить донесение о выполнении заключения и предложений по акту ревизии (проверки), а также о результатах проведенных им мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков. Донесение подписывает руководитель подразделения и главный бухгалтер (блок 15).
Учет результатов ревизий (проверок) и хода выполнения предложений по актам ревизий (проверок) ведут контрольно-ревизионные органы территориальных органов УИС. Они представляют в ГКРИ отчеты о работе ведомственного финансового контроля (форма 1-ревизия), обеспечивают оперативное управление работой по устранению и профилактике финансовых нарушений в подчиненных подразделениях и отвечают за полноту информации, представляемой в ГУИН Минюста России.
Контрольно-ревизионные органы систематически изучают и обобщают материалы ревизий и на основе этого в необходимых случаях вносят предложения о совершенствовании системы ведомственного финансового контроля.
Для контролирующих органов важно иметь информацию о том, что конкретно было сделано после ревизии для устранения выявленных нарушений и налаживания финансового хозяйства, в какой мере возмещается причиненный материальный ущерб. С этой целью организуются проверки выполнения предложений по актам ревизий и проверок.
Благодаря этим проверкам серьезно повышается эффективность и действенность контроля, поскольку они создают предпосылки для того, чтобы добиться полной реализации результатов ревизионной работы, приучить работников своевременно исправлять свои ошибки и устранять допущенные нарушения.

Литература

1. Ильичева Н. Ревизия как форма бюджетного контроля // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. - 2008. - N 1. - С. 20 - 23.
2. Инструкция по проведению ревизий (проверок) финансово-хозяйственной, производственной, предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений и органов ФСИН России: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 30.09.2008 N 217.
3. Положение о Главной контрольно-ревизионной инспекции Федеральной службы исполнения наказаний: Приказ ФСИН России от 12.07.2005 N 645.

М.Ю.Белов
Заместитель начальника
Главной контрольно-ревизионной инспекции
ФСИН России
Подписано в печать
20.01.2009