Капитальные вложения: новые правила финансирования

Нормативно-правовая база, определяющая особенности осуществления капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, с начала 2014 года значительно обновилась. Вступили в силу поправки БК РФ, принят ряд постановлений Правительства РФ, внесены изменения в другие нормативные акты, регулирующие процесс осуществления капвложений. Каковы теперь условия получения целевых средств на строительство и приобретение объектов недвижимости? Что следует учесть учреждениям физкультуры и спорта при расходовании этих средств?

Правовая основа изменений

Поправки в Бюджетный кодекс утвердили уже не временный, а постоянный механизм осуществления капитальных вложений, и изменения прежде всего коснулись бюджетных и автономных учреждений. В отношении них в последние три года действовали постановления Правительства РФ*(1), определявшие, что федеральные БУ и АУ должны осуществлять бюджетные инвестиции в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета. Аналогичные нормативные акты утверждались на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Теперь в Бюджетном кодексе закреплены два основных способа финансового обеспечения строительства или покупки недвижимого имущества*(2) - путем предоставления государственному (муниципальному) учреждению бюджетных инвестиций (ст. 79 БК РФ) либо субсидии на осуществление капвложений (ст. 78.2 БК РФ). Правда, п. 1 ст. 79 БК РФ оставляет возможность и для третьего варианта - когда орган власти сам осуществляет бюджетные инвестиции, а учреждению передается в оперативное управление уже готовый объект.
В первых двух случаях учреждения должны применять нормы Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ). При осуществлении капвложений казенные учреждения выступают в роли государственного (муниципального) заказчика (в силу п. 5, 6 ст. 3 данного закона), а бюджетные и автономные учреждения либо являются заказчиками (п. 7 ст. 3, ч. 4 ст. 15), либо наделяются полномочиями государственного и муниципального заказчика в соответствии с ч. 6 ст. 15.
Получается, что в отношении казенных учреждений физкультуры и спорта имеется лишь один способ финансирования капвложений - посредством бюджетных инвестиций. А вот в отношении бюджетных и автономных учреждений физкультуры и спорта могут быть использованы оба способа: предоставление как соответствующих целевых субсидий, так и бюджетных инвестиций. Рассмотрим подробнее особенности финансового обеспечения в обоих случаях.

Бюджетные инвестиции

Согласно п. 2 ст. 79 БК РФ бюджетные инвестиции в объекты госсобственности РФ или субъекта РФ, муниципальной собственности осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, местной администрацией. На федеральном уровне принят необходимый пакет документов. Среди них - Постановление Правительства РФ от 09.01.2014 N 13, которым утверждены Правила осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета (далее - Правила N 13). Аналогичные нормативные акты начинают издаваться в регионах, муниципальных образованиях.
Механизм, с помощью которого учреждениям могут предоставляться бюджетные инвестиции, заключается в следующем. Сначала соответствующий орган власти определяет объект капитального строительства (недвижимого имущества) и принимает решение о реализации указанных инвестиций. При этом в сметную стоимость объекта могут включаться средства, необходимые для подготовки проектной документации, выполнения инженерных изысканий и др. (Постановление Правительства РФ от 30.04.2008 N 324*(3) в ред. от 09.01.2014).
После принятия положительного решения и доведения до учреждения лимитов бюджетных обязательств оно проводит закупку в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ и заключает государственный (муниципальный) контракт. Согласно п. 10 Правил N 13 контракт оплачивается в пределах выделенных лимитов либо в пределах средств, предусмотренных актами (решениями), на срок, превышающий срок действия утвержденных учреждению лимитов бюджетных обязательств.
Как сказано в п. 9 Правил N 13, расходы, связанные с бюджетными инвестициями, осуществляются в порядке, установленном бюджетным законодательством, на основании государственных контрактов. В свою очередь, последние заключаются:
а) государственными заказчиками, являющимися получателями средств федерального бюджета (сюда относятся казенные учреждения);
б) организациями, которым орган-учредитель передал полномочия государственного заказчика (сюда относятся бюджетные и автономные учреждения).
Отметим, что процедура передачи полномочий теперь дополнительно урегулирована в Бюджетном кодексе. Согласно п. 4 его ст. 79 орган госвласти или местного самоуправления вправе безвозмездно передать подведомственным БУ и АУ свои полномочия по заключению и исполнению от имени публично-правового образования государственного (муниципального) контракта. Для этого учредитель и учреждение должны подписать соответствующее соглашение.
Такое соглашение может быть заключено в отношении нескольких объектов капстроительства (недвижимости) и должно содержать следующие условия:
цель осуществления бюджетных инвестиций и их объем с разбивкой по годам в отношении каждого объекта. Также должны указываться наименование объекта, его мощность, стоимость, сроки строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) или приобретения;
права и обязанности бюджетного или автономного учреждения, по заключению и исполнению от лица органа-учредителя государственных (муниципальных) контрактов;
ответственность БУ или АУ за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий;
право органа-учредителя на проведение проверок соблюдения бюджетным или автономным учреждением условий соглашения о передаче полномочий;
обязанность БУ или АУ по ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности как получателя бюджетных средств.
На основании заключенного соглашения в органе Федерального казначейства (финансовом органе) учредителю открывается лицевой счет получателя бюджетных средств по переданным полномочиям. На этом счете и учитываются операции по осуществлению бюджетных инвестиций.
Существенным является еще один момент. Бюджетному (автономному) учреждению физкультуры и спорта, которому переданы полномочия государственного или муниципального заказчика, необходимо заключать государственный (муниципальный) контракт от имени публично-правового образования в лице органа-учредителя. На это Минфин и Федеральное казначейство неоднократно указывали в своих письмах (см., например, п. 4.1.1 Письма Минфина РФ N 02-02-005/58618, Федерального казначейства N 42-7.4-05/5.1-897 от 31.12.2013 (далее - Совместное письмо)).

Субсидии на осуществление капвложений

Как и в случае с бюджетными инвестициями, порядки предоставления субсидий на капвложения должны разрабатываться на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (п. 2 ст. 78.2 БК РФ). На федеральном уровне этот вопрос регламентируется Правилами N 13 и Правилами принятия решений о предоставлении субсидии из федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 09.01.2014 N 14 (далее - Правила N 14).
Согласно названным нормативным актам орган власти должен принять решение о предоставлении рассматриваемой субсидии. При этом необходимо учесть, что за счет данных средств не финансируются, например, разработка проектной документации и выполнение инженерных изысканий, проведение госэкспертизы и проверки достоверности определения сметной стоимости объекта (п. 7 Правил N 14). Поименованные работы могут быть учтены при формировании сметной стоимости только при наличии соответствующего решения уполномоченного органа власти.
Далее получатель бюджетных средств, предоставляющий субсидию (им, как правило, является орган-учредитель), и бюджетное (автономное) учреждение должны подписать соглашение. В силу п. 4 ст. 78.2 БК РФ оно также может быть заключено в отношении нескольких объектов и помимо описания предмета договора, прав и обязанностей учреждения должно содержать, в частности, следующие положения:
условие о соблюдении автономным учреждением при использовании субсидии положений Федерального закона N 44-ФЗ;
обязанность автономного учреждения по открытию лицевого счета в органе Федерального казначейства (финансовом органе) для учета операций по получению и использованию субсидий;
сроки (порядок их определения) перечисления субсидии, а также положения, устанавливающие обязанность перечисления субсидии на лицевой счет учреждения;
право получателя бюджетных средств, предоставляющего субсидию, на проведение проверок соблюдения БУ или АУ условий соглашения;
порядок возврата БУ или АУ неиспользованных остатков субсидии в случае отсутствия решения получателя бюджетных средств, предоставляющего субсидию, о направлении этих средств на те же цели;
порядок возврата сумм, использованных БУ или АУ в случае установления по результатам проверок фактов нарушения учреждением целей и условий, определенных соглашением;
приостановление предоставления субсидии либо сокращение ее объема в связи с нарушением БУ или АУ условия о софинансировании капитальных вложений в объект государственной (муниципальной) собственности за счет иных источников (если данное условие предусмотрено соглашением);
порядок и сроки представления отчетности об использовании субсидии БУ или АУ;
случаи и порядок внесения изменений в соглашение (в том числе при уменьшении получателю бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии), а также досрочного прекращения соглашения.
Однако в отношении федеральных бюджетных и автономных учреждений предусмотрены дополнительные требования к соглашению о предоставлении субсидии. В частности, согласно пп. "з" п. 18 Правил N 13 в нем должно быть прописано обязательство ФБУ или ФАУ осуществлять эксплуатационные расходы по содержанию объекта после ввода в эксплуатацию (приобретения) за счет средств, предоставляемых из федерального бюджета, в объеме, не превышающем размер соответствующих нормативных затрат, применяемых при расчете субсидии на выполнение госзадания.
После предоставления субсидии на капвложения бюджетное (автономное) учреждение выбирает подрядчика или продавца готового объекта недвижимости в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ. Однако с победителем подписывается не государственный (муниципальный) контракт, а гражданско-правовой договор - от имени самой организации (п. 4.1.2 Совместного письма). Причем в силу п. 5 ст. 78.2 БК РФ в такой договор нужно включать условие о возможности изменения размера, и (или) сроков оплаты, и (или) объема работ в случае уменьшения получателю бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии. А подрядчик вправе потребовать от БУ или АУ возмещения понесенного реального ущерба, непосредственно обусловленного изменениями условий указанного договора.

Процесс осуществления капвложений

Выбранный способ финансирования будет определять особенности расходования выделенных средств.
При реализации бюджетных инвестиций казенные учреждения, а также бюджетные и автономные учреждения, которым переданы полномочия государственного (муниципального) заказчика, должны руководствоваться нормативной базой, действующей в отношении получателей бюджетных средств. Расходы учреждений, связанные с исполнением государственного (муниципального) контракта, подвергнутся санкционированию в соответствии с Приказом Минфина РФ от 01.09.2008 N 87н*(4), а в отношении не использованных на начало очередного финансового года остатков лимитов бюджетных обязательств на исполнение этих госконтрактов необходимо применять положения Приказа Минфина РФ от 19.09.2008 N 98н*(5).
На основании данных бюджетного учета учреждения, расходующие средства бюджетных инвестиций, должны формировать за отчетный период и представлять своему вышестоящему распорядителю (главному распорядителю) бюджетных средств или органу власти, передавшему полномочия, бюджетную отчетность, предусмотренную для получателей бюджетных средств Приказом Минфина РФ от 28.12.2010 N 191н*(6).
В свою очередь, при использовании средств субсидии на капвложения следует руководствоваться другими документами. Санкционирование расходов и взыскание неиспользованных остатков в этом случае осуществляются по таким же правилам, как и в отношении субсидий на иные цели (приказы Минфина РФ от 16.07.2010 N 72н *(7) и от 28.07.2010 N 82н *(8)). А операции, связанные со строительством или приобретением объекта, отражаются в бухгалтерской (финансовой) отчетности бюджетных и автономных учреждений в соответствии с Приказом Минфина РФ от 25.03.2011 N 33н *(9) (по виду деятельности 6 "Субсидии на цели осуществления капитальных вложений).
Теперь обобщим основные отличия двух способов осуществления капвложений в виде таблицы.

Параметр для сравнения	Бюджетные инвестиции	Субсидии на капвложения (для БУ и АУ)	
	Выделены
госзаказчикам
(КУ)	По переданным полномочиям (для БУ и АУ)		
Основание для осуществления капвложений	Государственный (муниципальный) контракт	Соглашение о передаче полномочий, государственный (муниципальный) контракт	Соглашение о предоставлении субсидии, гражданско-правовой договор	
Сторона договора	Государственный (муниципальный) заказчик от имени публично-правового образования	Государственный (муниципальный) заказчик (орган власти, передавший полномочия) от имени публично-правового образования	Учреждение	
Открытие счета	Лицевой счет получателя бюджетных средств (КУ)	Лицевой счет получателя бюджетных средств (органа власти) по переданным полномочиям	Отдельный лицевой счет учреждения	
Санкционирование расходов, возврат неиспользованных остатков	Как для получателей бюджетных средств	Аналогично субсидиям на иные цели	
Вид отчетности	Бюджетная отчетность	Бухгалтерская (финансовая) отчетность	
Вид статистической отчетности по закупкам	Для получателей бюджетных средств - форма 1-контракт	Для БУ - форма 1-контракт; для АУ - форма 1-закупки (разд. 4)	

Заключение

Как видим, механизм осуществления капитальных вложений менее всего изменился для казенных учреждений физкультуры и спорта. Основное новшество для них заключается в том, что при закупках, осуществляемых в рамках бюджетных инвестиций, с 2014 года необходимо руководствоваться Федеральным законом N 44-ФЗ (вместо утратившего силу Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ).
Для бюджетных и автономных учреждений более привычным окажется механизм предоставления субсидии на капвложения, поскольку в этом случае целевые средства расходуются по правилам, ранее уже применяемым в отношении субсидий на иные цели. А вот при реализации бюджетных инвестиций, сопровождаемой передачей полномочий госзаказчика, изменения будут наиболее значительными. БУ и АУ потребуется не только заключать государственные и муниципальные контракты, но и вести бюджетный учет, а также составлять бюджетную отчетность.

Г. Зайцева,
эксперт журнала "Учреждения физической культуры
и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение"

"Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, май 2014 г.

────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См, например, постановления Правительства РФ от 30.12.2011 N 1202 "О внесении изменений в постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1202 и от 31 декабря 2010 г. N 1204", от 28.12.2012 N 1456 "О порядке осуществления в 2013 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 1456).
*(2) Ранее эти способы были прописаны в Постановлении N 1456.
*(3) "Об утверждении Правил принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, не включенные в федеральные целевые программы".
*(4) "О Порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета".
*(5) "О Порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета".
*(6) "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".
*(7) "О санкционировании расходов федеральных государственных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и пунктом 1 статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации".
*(8) "О взыскании в соответствующий бюджет неиспользованных остатков субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации государственным (муниципальным) учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям".
*(9) "Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений".