Обзор нарушений законодательства о контрактной системе

А. Павелин,
эксперт журнала "Учреждения здравоохранения:
бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 12, декабрь 2015 г., с. 48-58.

Бюджетные и казенные (а в некоторых случаях и автономные) учреждения здравоохранения при осуществлении закупок лекарственных средств и медицинских изделий обязаны руководствоваться правилами, установленными Законом о контрактной системе*(1). В данной статье приведем обзор наиболее распространенных нарушений законодательства о контрактной системе.

Несоблюдение требований о планировании закупок

В силу ч. 2 ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 72 БК РФ.

Примечание. На основании ч. 2 ст. 114 Закона о контрактной системе положения ст. 17 (планы закупок) и 21 (планы-графики закупок) данного закона вступают в силу 01.01.2016.

Согласно ст. 16 Закона о контрактной системе медицинские учреждения обязаны осуществлять планирование закупок исходя из определенных с учетом положений ст. 13 названного закона целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков закупок.
Вместе с тем следует учитывать, что в соответствии с ч. 24 ст. 112 Закона о контрактной системе до 01.01.2016 Правительство РФ, а также (в случае создания региональных и муниципальных информационных систем в сфере закупок) высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов и городских округов вправе установить обязанность планирования закупок товаров, работ, услуг при осуществлении закупок для федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд соответственно. При этом до даты ввода в эксплуатацию единой информационной системы региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок взаимодействуют с официальным сайтом.
Таким образом, планирование закупок на 2016 год должно осуществляться:
- либо согласно ч. 2 ст. 114 Закона о контрактной системе путем составления и размещения на официальном сайте плана-графика закупок в соответствии с Порядком N 761/20н*(2) и Особенностями N 182/7н*(3);

Примечание. Федеральные учреждения здравоохранения будут обязаны формировать и утверждать планы закупок начиная с 2016 года на очередной финансовый год и плановый период.

- либо согласно ч. 24 ст. 112 Закона о контрактной системе путем формирования планов закупок и планов-графиков закупок, если высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и (или) исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов и городских округов установили обязанность планирования закупок товаров, работ, услуг при осуществлении закупок для нужд субъектов РФ и (или) муниципальных нужд соответственно.
К наиболее распространенным нарушениям при планировании закупок относятся:
- несоблюдение требований, согласно которым государственные (муниципальные) контракты (договоры) заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке;
- нарушения порядка формирования, утверждения и ведения плана закупок, порядка его размещения в открытом доступе;
- нарушения порядка формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок, порядка его размещения в открытом доступе;
- невнесение или нарушение сроков внесения поправок в планы-графики закупок при изменении потребности в товарах, работах, услугах.

Осуществление закупок при отсутствии лимитов бюджетных обязательств

В соответствии с требованиями ч. 3 ст. 219 БК РФ казенные учреждения здравоохранения обязаны принимать бюджетные обязательства исключительно в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.
В силу ч. 5 ст. 161 БК РФ заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено данным кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств. Таким образом, проведение закупок сверх лимитов бюджетных обязательств или при их отсутствии является нарушением.

Примечание. Бюджетные обязательства принимаются путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Обратите внимание! Принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. (ст. 15.15.10 КоАП РФ). Таким образом, в случае заключения контрактов при отсутствии доведенных до учреждения лимитов либо с превышением доведенных лимитов должностные лица учреждения будут привлечены к ответственности по ст. 15.15.10 КоАП РФ.

Кроме того, довольно распространенными являются случаи нарушения порядка принятия решений о заключении государственных контрактов (договоров) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд, которые осуществляются в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, на срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.
Также не следует забывать о том, что казенные учреждения здравоохранения обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов (ч. 1 ст. 73 БК РФ). Напомним, что указанные реестры должны содержать следующие сведения:
- краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;
- наименования и места нахождения поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;
- цену и дату закупки.

Нарушения при организации закупок

К данной группе нарушений можно отнести следующие.
Нарушение общих требований по организации закупок. Довольно распространенными являются случаи:
- нарушения порядка формирования контрактной службы (назначения контрактных управляющих) (ст. 38, 112 Закона о контрактной системе);
- нарушения порядка формирования комиссии (комиссий) по осуществлению закупок (ст. 39 Закона о контрактной системе). Примером названных нарушений являются случаи принятия решения о создании комиссии по осуществлению закупки после размещения извещения об осуществлении обозначенной закупки, несоответствие количества членов комиссии по осуществлению закупок требованиям ч. 3 ст. 39 данного закона, а также неправомочное осуществление комиссией своих функций в случае присутствия на заседании менее 50% общего числа ее членов. Нередки случаи отсутствия в составе комиссии заказчика лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов;
- нарушений при выборе специализированной организации и наделении ее соответствующими функциями;
- нарушения порядка организации централизованных закупок;
- нарушения порядка организации совместных конкурсов и аукционов;
- отсутствия утвержденных требований к отдельным видам товаров, работ, услуг, в том числе к предельным ценам на них, и (или) нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков;
- нарушения требований об обязательном общественном обсуждении крупных закупок.
Нарушения, связанные с выбором способа осуществления закупки. К указанным нарушениям относятся:
- осуществление закупки иным способом, если она должна осуществляться путем проведения электронного аукциона;
- осуществление закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика с превышением годового объема закупок, установленного п. 4, 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе;
- осуществление закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика путем заключения разового договора на сумму, превышающую 100 000 руб. (400 000 руб.), согласно п. 4 (5) ч. 1 ст. 93 данного закона;
- осуществление закупки товаров, работ, услуг с нарушением ч. 2 ст. 72 Закона о контрактной системе путем проведения запроса котировок с начальной (максимальной) ценой контракта, превышающей 500 000 руб.;
- заключение контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с ч. 1 ст. 93 обозначенного закона без проведения конкурентных процедур при отсутствии правовых оснований;
- заключение контракта с нарушением п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) без согласования с контрольным органом в сфере закупок, когда требуется такое согласование.
Несоблюдение требований при составлении документации о закупке. В ходе проверки правильности составления документации о закупке довольно часто встречаются случаи:
- формирования начальной (максимальной) цены контракта с нарушением требований, предусмотренных ст. 22 Закона о контрактной системе;
- отсутствия в документации о закупке обоснования начальной (максимальной) цены контракта;
- установления в документации о закупке требований к объекту закупки, не соответствующих положениям Закона о контрактной системе;
- установления в документации о закупке требований к объекту закупки, участникам закупки, размеру обеспечения заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), размеру и способам обеспечения исполнения контракта, не соответствующих названному закону;
- установления в документации о закупке требований о представлении участниками закупки в составе заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) информации и документов, которые не предусмотрены Законом о контрактной системе;
- включения в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, участнику закупки (в частности, требований к квалификации участника закупки, включая наличие у него опыта работы), а также требований к деловой репутации участника закупки, наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, когда возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена Законом о контрактной системе;
- ограничения доступа к информации о закупке, приводящей к необоснованному ограничению числа участников закупки;
- несоблюдения требований к содержанию документации (извещения) о закупке;
- нарушений при установлении преимуществ в отношении отдельных участников закупок (субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций, учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов);
- нарушений при формировании порядка оценки заявок и критериев этой оценки;
- нарушений, связанных с обеспечением заявок при проведении конкурсов и закрытых аукционов.
Нарушение порядка определения победителя закупки. К данной группе можно отнести следующие нарушения:
- сокращение срока подачи заявок на участие в закупке;
- нарушения при допуске (отказе в допуске) участников закупки, отстранении участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказе от заключения контракта (договора);
- нарушение порядка приема заявок на участие в закупке;
- нарушение порядка рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке, окончательных предложений участников закупки, установленного документацией о закупке;
- нарушение срока вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе котировок;
- нарушение требований к протоколам, составленным в ходе закупок, их содержанию и размещению в открытом доступе;
- непродление срока на подачу котировочных заявок в случаях, установленных Законом о контрактной системе;
- отклонение заявки на участие в конкурсе, отказ в допуске к участию в аукционе, запросе котировок по основаниям, не предусмотренным обозначенным законом;
- неприменение антидемпинговых мер при проведении конкурса и аукциона (ст. 37, 96 Закона о контрактной системе);
- признание заявки на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок соответствующей требованиям документации о закупке, в случае если участнику, подавшему такую заявку, должно быть отказано в допуске к участию в закупке в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе в сфере закупок;
- выбор победителя закупок с нарушением требований законодательства о контрактной системе.

Нарушения при заключении контрактов

К нарушениям, связанным с заключением и исполнением контрактов, можно отнести:
- несоблюдение требований, в соответствии с которыми поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта (договора) (ст. 525 ГК РФ);
- несоблюдение требований, согласно которым государственный или муниципальный контракт (договор) заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 527 ГК РФ);
- несоблюдение требований, в соответствии с которыми для государственного или муниципального заказчика, разместившего заказ, заключение государственного или муниципального контракта (договора) является обязательным, если иное не установлено законом (ст. 527 ГК РФ);
- несоблюдение порядка заключения государственного или муниципального контракта (договора) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 527 ГК РФ);
- несоблюдение порядка заключения государственного или муниципального контракта (договора) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 525-534, 763-768 ГК РФ);
- нарушение сроков заключения контракта. Так, контракт по итогам проведения конкурса или аукциона должен быть заключен не ранее чем через 10 дней с момента размещения соответствующих протоколов на официальном сайте, а по итогам запроса котировок - не ранее чем через семь дней с момента размещения протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок на официальном сайте;
- заключение контракта без предоставления обеспечения его исполнения;
- заключение контракта на условиях, отличных от условий, предусмотренных документацией о закупке, извещением о проведении запроса котировок, в том числе при изменении предмета контракта, его цены, количества поставляемого товара, объемов выполняемых работ и оказываемых услуг, изменении сроков исполнения контракта, иных его существенных условий при отсутствии правовых оснований;
- отсутствие в контрактах обязательных условий, предусмотренных Законом о контрактной системе. Названный закон устанавливает перечень необходимых условий, подлежащих включению в заключаемый контракт, которые определены ч. 4-9, 11-13, 23, 26-28 ст. 34 Закона. Перечень случаев, когда указанные требования могут не применяться, приведен в ч. 15 ст. 34 Закона о контрактной системе;
- отсутствие в контракте (договоре) сведений о расчете и обосновании цены контракта (договора) при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч. 4 ст. 93 Закона о контрактной системе);
- несоответствие заключенного контракта (договора) требованиям, предусмотренным документацией (извещением) о закупке, протоколам закупки, заявке участника закупки;
- непроведение экспертизы поставленного товара на предмет его соответствия условиям заключенного контракта в соответствии с ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе. Напомним, что экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может осуществляться учреждением своими силами или для ее проведения могут привлекаться эксперты, экспертные организации;
- нарушение порядка расторжения контракта в случае одностороннего отказа от его исполнения;
- пролонгацию действия контракта;
- изменение условий заключенного контракта в ходе его исполнения, в том числе изменение предмета контракта, цены контракта, количества поставляемых товаров, объемов выполняемых работ и оказываемых услуг, изменение сроков исполнения контракта, иных его существенных условий при отсутствии правовых оснований, установленных в ст. 95 Закона о контрактной системе.

Прочие нарушения

Кроме всего вышеперечисленного, довольно распространенными являются следующие нарушения:
- нарушения при организации и осуществлении ведомственного контроля в сфере закупок в отношении подведомственных заказчиков;
- закупка товаров, не отвечающих требованиям энергетической эффективности;
- невыполнение требований предписаний контрольных органов;
- несоответствие поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг требованиям, установленным в контрактах (договорах);
- нарушение порядка направления сведений в реестр контрактов. В силу ч. 3 ст. 103 Закона о контрактной системе учреждения в течение трех рабочих дней со дня заключения контракта обязаны направлять в Федеральное казначейство сведения о заключении контракта, его изменении, исполнении или расторжении для включения этих сведений в реестр контрактов;
- неприменение мер ответственности по контракту (договору) (отсутствие взысканий неустойки (пеней, штрафов) с недобросовестного поставщика (подрядчика, исполнителя));
- неразмещение иных документов и информации, которые указаны в ч. 3 ст. 4 Закона о контрактной системе;
- неразмещение или нарушение сроков размещения на официальном сайте документации о закупке, протоколов, составленных в ходе закупки, отчетов об исполнении контракта, иных документов, относящихся к закупке, размещение которых является обязательным. Например, заказчик обязан разместить в единой информационной системе извещение о проведении запроса котировок и проект контракта, заключаемого по результатам проведения такого запроса, не менее чем за семь рабочих дней до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок, а при осуществлении закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 250 000 руб., и в случаях, предусмотренных ст. 76 Закона о контрактной системе, - не менее чем за четыре рабочих дня до даты истечения указанного срока (ч. 1 ст. 74 закона). Исходя из смысла данной нормы, срок подачи заявок участников закупки должен составлять не менее семи рабочих дней для закупки на сумму, превышающую 250 000 руб., и не менее четырех рабочих дней для закупки на сумму менее 250 000 руб.

* * *

В заключение отметим, что в силу ст. 107 Закона о контрактной системе лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, привлекаются к дисциплинарной, гражданско-правовой, административной, уголовной ответственности согласно законодательству РФ.

────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
*(2) Порядок размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, утв. Приказом Минэкономразвития РФ N 761, Федерального казначейства N 20н от 27.12.2011.
*(3) Особенности размещения в единой информационной системе или до ввода в эксплуатацию указанной системы на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг планов-графиков размещения заказов на 2015-2016 годы, утв. Приказом Минэкономразвития РФ N 182, Федерального казначейства N 7н от 31.03.2015.