ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М. КОШЛИНА

Кошлина М., соискатель юридического факультета Академии народного хозяйства им. Сперанского.

Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, являющиеся органами внешнего государственного финансового контроля, начали создаваться после принятия Конституции 1993 г., провозгласившей Россию демократическим федеративным правовым государством. Главной особенностью контрольно-счетных органов, осуществляющих внешний государственный финансовый контроль, является то, что они ни структурно, ни функционально не зависят от исполнительной власти, а значит, имеют все возможности объективно оценивать ее действия.
Однако отсутствие на федеральном уровне законодательно утвержденных основ организации органов внешнего государственного финансового контроля создает условия для неограниченного правотворчества, которое может привести к противоречиям в правовом регулировании финансового контроля в Российской Федерации.
Все это свидетельствует об актуальности анализа финансового контроля на региональном уровне, а также исследования правового статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ. К сожалению, противоречивость и несовершенство федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере финансового контроля, обусловливают недостатки и регионального финансового законодательства. Однако в субъектах РФ имеются примеры принятия более совершенных правовых норм, затрагивающих сферу финансового контроля.
В данной статье будет обращено внимание только на один элемент правового статуса контрольно-счетных органов - виды деятельности органов внешнего финансового контроля.
Проанализировав законодательство ряда субъектов РФ, можно сделать вывод о том, что контрольно-счетные органы в основном осуществляют три вида деятельности: контрольно-ревизионную (контрольную), экспертно-аналитическую и информационную. В большинстве субъектов РФ также предусмотрено, что контрольно-счетные органы могут осуществлять и иные виды деятельности. В законе Владимирской области предусмотрено осуществление Счетной палатой помимо контрольной, экспертно-аналитической и информационной также прогнозной деятельности. Следует отметить, что в законах ряда субъектов РФ виды деятельности контрольно-счетных органов названы направлениями либо функциями. В ряде законов под видами деятельности понимается проведение контрольно-счетной проверки, ревизий, обследований и экспертиз, а контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная деятельность рассматривается как функции или полномочия контрольно-счетного органа. В законах ряда субъектов РФ отсутствуют указания на те виды деятельности, которыми занимается контрольно-счетный орган <1>, но, исходя из полномочий и задач, указанных в данных Законах, можно сделать вывод о том, что и в этих субъектах РФ контрольно-счетные органы занимаются контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и информационной деятельностью.
--------------------------------
<1> Закон Республики Башкортостан от 7 марта 2003 г. "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан", Закон Волгоградской области от 17 декабря 1999 г. "О Контрольно-счетной палате Волгоградской области", Закон Еврейской автономной области от 26 июня 2002 г. "О Контрольно-счетной палате Еврейской автономной области", Закон Кировской области от 5 марта 2002 г. "О Контрольно-счетной палате Законодательного Собрания Кировской области".

Рассмотрим подробнее виды деятельности контрольно-счетных палат и их регулирование в законах субъектов РФ.
Контрольно-ревизионная деятельность является одной из важнейших для контрольно-счетных палат и, как правило, имеет наиболее подробную регламентацию. В наиболее общей форме контрольно-ревизионная деятельность регламентируется в статье, посвященной видам деятельности контрольно-счетных палат. Проанализировав законодательство, можно сделать вывод о том, что контрольно-ревизионная деятельность заключается в организации и проведении оперативного контроля за исполнением бюджета соответствующего субъекта РФ в отчетном году, проведении комплексных ревизий и тематических проверок (в ряде субъектов РФ также обследований) по отдельным разделам и статьям бюджета соответствующего субъекта РФ, бюджетов внебюджетных фондов соответствующего субъекта РФ. В законах отдельных субъектов РФ указываются также иные аспекты контрольно-ревизионной деятельности.
В законах ряда субъектов РФ в отдельных статьях урегулированы отдельные аспекты контрольно-ревизионной деятельности контрольно-счетных органов. В законах практически всех субъектов РФ предусмотрено, что в рамках контрольно-ревизионной деятельности контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением соответствующего бюджета.
В законах ряда субъектов РФ закреплено, что контрольно-счетный орган осуществляет контроль за исполнением местных бюджетов.
Однако в законах ряда субъектов РФ отсутствуют отдельные статьи, посвященные контролю за исполнением бюджета соответствующего субъекта РФ, но о контроле за исполнением бюджета говорится в статье, посвященной видам деятельности, функциям, полномочиям, направлениям деятельности либо задачам контрольно-счетного органа.
В законах большинства субъектов РФ предусмотрено, что помимо контроля за исполнением бюджета контрольно-счетные органы осуществляют контроль за формированием и эффективностью использования средств территориальными государственными внебюджетными фондами соответствующего субъекта РФ.
В законах практически всех субъектов РФ закреплено право контрольно-счетных органов осуществлять контроль за поступлением в бюджет соответствующего субъекта РФ средств от распоряжения и управления собственностью данного субъекта РФ, а также от управления и распоряжения объектами государственной собственности, находящимися в совместном ведении данного субъекта РФ и РФ.
Одним из видов контрольно-ревизионной деятельности контрольно-счетных органов является контроль за состоянием долга соответствующего субъекта РФ и за использованием его кредитных ресурсов. Осуществление контроля в данной сфере можно рассмотреть на примере Владимирской области. Счетная палата осуществляет контроль за управлением и обслуживанием долга Владимирской области, законностью, рациональностью и эффективностью использования кредитов и займов, получаемых администрацией Владимирской области от Правительства Российской Федерации, других субъектов Российской Федерации, иностранных государств и финансовых организаций, эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе, предоставлением кредитов, а также средств на безвозмездной основе в пределах Российской Федерации иностранным государствам и международным организациям (ст. 18 Закона Владимирской области). Законы большинства субъектов РФ содержат подобную регламентацию данного вида контрольно-ревизионной деятельности.
В законах многих субъектов РФ предусмотрено, что контрольно-счетные органы осуществляют контроль за банковской системой либо за обращением финансов соответствующего субъекта РФ в кредитных организациях.
Рассмотренные выше виды контрольно-ревизионной деятельности являются преобладающими и достаточно подробно регламентированы в законах большинства субъектов РФ. В ряде субъектов РФ регламентированы и другие виды контрольно-ревизионной деятельности. Рассмотрим законы отдельных субъектов РФ. Например, в Республике Тыва предусмотрено, что Счетная палата осуществляет контроль за формированием и эффективностью использования средств республиканского бюджета в государственных целевых фондах. В Амурской области Контрольно-счетная палата осуществляет контроль за фактическими денежными поступлениями и фактическим расходованием бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями валютного фонда, а также осуществляет контроль за эффективным и целевым использованием предприятиями, учреждениями, организациями налоговых и иных льгот, предоставленных законодательством области. Счетная палата Алтайского края осуществляет контроль за формированием и эффективностью использования внебюджетных и валютных средств краевых государственных унитарных предприятий и краевых государственных учреждений.
Субъекты РФ наделяют контрольно-счетные органы полномочиями на проведение проверки и обследования финансово-хозяйственной деятельности проверяемых организаций. Следовательно, контрольно-счетные органы проводят проверки и обследования финансово-хозяйственной деятельности организаций, являющихся получателями бюджетных средств, т.е. осуществляют проверку финансово-хозяйственной деятельности предприятий не только в части получаемых бюджетных средств. Вместе с тем проверка финансового состояния получателей бюджетных средств входит в компетенцию органов исполнительной власти (ст. 165 БК РФ), а в отношении контрольных органов законодательных органов Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что по поручению представительного органа контрольный орган субъекта РФ проводит проверку финансового состояния получателя государственной гарантии (ч. 8 ст. 117 БК РФ). Не наделена такими полномочиями и Счетная палата РФ. Вместе с тем в Федеральном законе "О Счетной палате РФ" (ст. 15) предусмотрено, что в ходе проведения ревизий и проверки на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.
В Бюджетном кодексе РФ специально оговариваются права контрольно-счетных органов на получение необходимых им информационных материалов (ст. 265, 217, 223, 241, 292). Так, ст. 265 БК РФ обязывает органы исполнительной власти, органы местного самоуправления предоставлять всю информацию, необходимую контрольно-счетным органам для осуществления их деятельности, в пределах их компетенции по бюджетным вопросам. В частности, уполномоченный исполнительный орган, отвечающий за исполнение бюджета, обязан предоставить контрольно-счетному органу сводную бюджетную роспись (ст. 217 БК РФ), сводный реестр лимитов бюджетных обязательств по всем распорядителям и получателям бюджетных средств (ст. 223 БК РФ), ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты об исполнении бюджета (ст. 241 БК РФ).
Ряд региональных законов предусматривает, что уполномоченный орган, осуществляющий исполнение бюджета субъекта Федерации, другие органы исполнительной власти, организации и т.д. обязаны предоставлять в установленном порядке контрольно-счетному органу информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности, а также по отдельным запросам контрольно-счетного органа. Представляется, что положение "а также по отдельным запросам контрольно-счетного органа" необоснованно расширяет круг информации, которую вышеуказанные органы государственной власти и организации обязаны направлять в контрольно-счетные органы. Вместе с тем согласно ст. 265 БК РФ органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами РФ. Следовательно, контрольно-счетные органы имеют право запрашивать информацию только для обеспечения своей деятельности, а отдельные запросы должны, согласно БК РФ, направляться законодательным органом субъекта РФ.
Экспертно-аналитическая деятельность заключается прежде всего в экспертизе проектов бюджета соответствующего субъекта РФ, целевых программ, предусмотренных к финансированию из бюджета данного субъекта РФ, законов и иных нормативных правовых актов данного субъекта РФ, затрагивающих финансовые ресурсы бюджета соответствующего субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов данного субъекта РФ, анализе нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовке и внесении в представительный (законодательный) орган предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом.
Экспертно-аналитическую функцию не принято считать основной (контрольно-счетные органы все-таки в первую очередь являются органами контроля), однако доля анализа и экспертиз в общем объеме работы органов внешнего финансового контроля довольно высока. Ключевым в этом вопросе является то, что контрольно-счетные органы образуются законодательными, а не исполнительными органами власти. Осуществление экономической и финансовой экспертизы законопроектов и предоставление законодателям заключений прежде, чем по ним будут приняты решения, наиболее квалифицированно может сделать именно контрольный орган с использованием результатов проведенных контрольных мероприятий, содержащих анализ системных нарушений. В такой форме экспертно-аналитическая функция может осуществляться, если контрольно-счетные органы не будут подменять собой контрольные органы исполнительных органов власти. Основной задачей (и результатом) при этом должно стать проведение проверок не отдельных бюджетополучателей, а бюджета субъекта региона в целом. В этом и заключается внешний аудит исполнения бюджета. Чтобы получить от своих контрольных органов квалифицированные экспертные материалы, законодатели должны ставить перед ними задачи функционально целостные, а не фрагментарные.
Третьим видом деятельности контрольно-счетных органов является информационная деятельность. Следует отметить, что данный вид деятельности контрольно-счетных органов, хотя и называется практически во всех законах, обычно урегулирован достаточно кратко. Информационная деятельность, как следует из законодательства субъектов РФ о контрольно-счетных органах, заключается: в представлении ответов на запросы органов государственной власти, комитетов и комиссий, депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ и обращения главы соответствующего субъекта, а также иных органов и должностных лиц соответствующих субъектов (законы большинства субъектов), обязанности контрольно-счетных органов регулярно предоставлять законодательному (представительному) органу субъекта информацию о результатах проводимых контрольных мероприятий, оказании консультативной помощи депутатам законодательного (представительного) органа субъекта РФ при подготовке законопроектов и постановлений, затрагивающих вопросы финансов, обеспечении комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа субъекта РФ справочными и аналитическими материалами, данными о результатах проверок, информационной помощи в финансово-контрольной деятельности районных и городских собраний представителей, подготовке материалов для средств массовой информации, решений законодательного (представительного) органа субъекта РФ по вопросам формирования и расходования бюджетных средств, внебюджетных и валютного фондов соответствующего субъекта, регулярном представлении законодательному (представительному) органу информации о ходе исполнения бюджета субъекта РФ и результатах проводимых экспертно-аналитических мероприятий, рассмотрении предложений и обращений граждан по вопросам, находящимся в компетенции контрольно-счетного органа, информировании законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта РФ и главы соответствующего субъекта РФ об ущербе, причиняемом имуществу данного субъекта РФ, и о выявленных нарушениях законов.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что контрольно-счетные органы в основном осуществляют три вида деятельности: контрольно-ревизионную (контрольную), экспертно-аналитическую и информационную.