"Налоги" (журнал), 2010, N 1

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ УЧАСТИЯ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ
В ПОВЫШЕНИИ ИСПОЛНИТЕЛЬСКОЙ ДИСЦИПЛИНЫ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Настоящая статья посвящена исследованию вопросов участия контрольно-счетных органов государственной власти в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти. Автор считает, что укрепление вертикали исполнительной власти в стране невозможно без повышения исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти. В статье исследованы основные проблемы участия контрольно-счетных органов государственной власти в повышении исполнительской дисциплины органов государственного управления и их должностных лиц и разработан ряд практических рекомендаций по их устранению.

Важную роль в обеспечении эффективности функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации играет проведение последовательного повышения исполнительской дисциплины на всех ее уровнях. Это представляется особенно актуальным вследствие постоянного роста численности служащих в системе государственного управления. На данное обстоятельство неоднократно обращали внимание руководители нашей страны. Так, В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. указал на недобросовестность и неэффективность бюрократии, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. Глава государства определил в качестве основной задачи государственного аппарата повышение эффективности государственного управления через призму соблюдения чиновниками законности и предоставление ими качественных публичных услуг населению [1, с. 6].
Действительно, назрела необходимость не только обеспечивать законность в деятельности аппарата государственного управления, поддерживать его высокий профессионализм и нравственный облик чиновников, но и оценивать эффективность деятельности государственных служащих единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Основой подобной оценки является уровень исполнительской дисциплины в государственном аппарате, под которым следует понимать одновременное достижение в организации и деятельности государственных служащих ряда показателей: 1) качества реализуемых услуг населению; 2) оперативности в принятии решений; 3) своевременности выполнения руководящих решений вышестоящих органов исполнительной власти и их должностных лиц; 4) результативности в деятельности.
Действующее законодательство не содержит определения понятия уровня исполнительской дисциплины в государственном управлении, отсутствует единый механизм его анализа и оценки. Так, в рамках различных министерств, федеральных служб и агентств на федеральном уровне оценка деятельности территориальных органов и их государственных служащих производится на основании ведомственных актов, которые предусматривают различные критерии и подходы при проведении процедуры оценки [2; 3]. В то же время данный вопрос тщательно урегулирован в локальных правовых актах, где, например, деловые качества работника могут оцениваться по балльной системе на основе уровня исполнительской дисциплины, трудовой и творческой активности [4].
Главным преимуществом оценки уровня исполнительской дисциплины в частных хозяйствующих субъектах (в отличие от системы государственных органов) является то, что основным критерием при этом считается анализ финансово-экономических результатов деятельности работников. Это, несомненно, обусловлено во многом тем, что в качестве основной цели деятельности большинства юридических лиц выступает извлечение прибыли в кратчайшие сроки и с наивысшим результатом. Однако и финансирование деятельности многочисленных государственных органов лежит тяжким бременем на государственном бюджете и обходится налогоплательщикам в огромную сумму (только в последнем экономически благополучном 2007 г. эти показатели составляли до 30% федерального бюджета) [5]. И следовательно, народ, осуществивший делегирование наиболее важных своих полномочий органам исполнительной власти, к тому же оплачивающий ее организацию и деятельность за счет собственных средств, вправе рассчитывать не только на создание эффективной системы реализации своих прав, свобод и законных интересов, в том числе и посредством предоставления ему публичных услуг органами государственного управления, но и на то, что осуществляемая исполнительной властью деятельность будет максимально эффективной и адекватной произведенным на нее расходам.
Наиболее компетентной группой органов государственной власти, способной осуществлять эффективный финансово-экономический контроль и оценку деятельности органов исполнительной власти, являются контрольно-счетные органы. В нашей стране система данных органов представлена Счетной палатой Российской Федерации (конституционно установленным органом) [6, с. 16], а также контрольно-счетными палатами субъектов России (установленными региональными конституциями и уставами).
Представляется, что осуществление в Российской Федерации эффективного финансово-экономического контроля требует расширения полномочий контрольно-счетных органов за счет предоставления им прав по анализу и оценке эффективности использования бюджетных средств органами исполнительной власти. В настоящее время на федеральном и региональном уровнях полномочия контрольно-счетных органов сводятся в основном к количественному и временному контролю использования средств государственного бюджета, выражающемуся, например, на федеральном уровне: в организации и осуществлении контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; оценке их обоснованности и анализе выявленных отклонений; контроле за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов [7].
В свою очередь, возможности контрольно-счетных органов по оценке качества и анализу эффективности использования бюджетных средств системой органов исполнительной власти ограничены. Например, на федеральном уровне реально качественную составляющую в финансовом контроле несет предусматриваемая ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
В связи с этим совершенно справедливо мнение некоторых ученых, что в Российской Федерации слабо развит аудит эффективности, который давно применяется в большинстве высокоразвитых стран мира в качестве основного типа государственного аудита и предусматривает прежде всего оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами [8]. Ведь именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц позволит определить, насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного аппарата управления.
Опираясь на зарубежный опыт формирования и функционирования контрольно-счетных органов, необходимо именно данным органам предоставить полномочия по проведению аудита эффективности исполнительной власти: во-первых, потому что они образуются законодательной властью и подотчетны только ей (и, следовательно, максимально независимы от органов исполнительной власти); во-вторых, вследствие высокой квалификации и профессионального опыта государственных служащих, входящих в их состав (например, даже на региональном уровне руководители и члены контрольно-счетных палат должны иметь высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики и финансов, как правило, от пяти до десяти лет) [9]; в-третьих, в силу того, что осуществление данного вида деятельности является основной для контрольно-счетных органов.
В Российской Федерации участие контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления осложнено рядом проблем: а) действующее законодательство не определяет роли и места контрольно-счетных органов в процессах повышения исполнительской дисциплины федеральных и региональных органов исполнительной власти; б) в законодательстве и научной литературе не разработан единый понятийный аппарат, который может быть использован в процессе проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления; в) отсутствует легальный механизм осуществления данной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровне; г) не закреплена система мер ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств; д) отсутствуют реальные полномочия контрольно-счетных органов по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов; е) не разработаны действенные и результативные процедуры понуждения контрольно-счетными органами органов исполнительной власти в части повышения уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышения эффективности расходования бюджетных средств; ж) не разработан механизм оценки эффективности и результативности участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти; з) на региональном уровне не закреплены гарантии неприкосновенности должностных лиц контрольно-расчетных органов; и) на федеральном уровне отсутствует механизм привлечения к ответственности руководителей Счетной палаты Российской Федерации, а также ее аудиторов за ущерб, причиненный органам государственной власти и хозяйствующим субъектам в результате неправомерных действий, за недостоверность результатов инициированных ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, за разглашение государственной или иной охраняемой законом тайны; к) слабо используется зарубежный опыт по участию контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти.
Представляется, что для разрешения проблем участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления, а также определения роли и места контрольно-счетных органов в данном процессе следует провести ряд последовательных мероприятий.
Необходимо закрепить в действующем законодательстве место и роль контрольно-счетных органов в процессе повышения исполнительской дисциплины федеральных и региональных органов исполнительной власти: во-первых, в связи с тем, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в стране, следует законодательно определить и утвердить систему контрольно-счетных органов в нашей стране, тем более что само понятие системы контрольно-счетных органов достаточно часто употребляется в нормативно-правовых актах Президента и Правительства Российской Федерации [10]; во-вторых, значительную роль в определении места и роли контрольно-счетных органов (особенного регионального уровня) в контроле исполнительской дисциплины органов исполнительной власти, повышении их статуса и значимости в данном процессе может сыграть принятие Федерального закона "О системе контрольно-счетных органов в Российской Федерации", в котором необходимо закрепить систему взаимоотношений Счетной палаты РФ с контрольно-счетными органами власти в субъектах Российской Федерации в рамках единой системы контрольно-счетных органов страны, определить правовые основы деятельности регионального уровня системы контрольно-счетных органов (для унификации их правового статуса по всем регионом России); в-третьих, значительное усиление роли контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины в органах государственного управления возможно лишь посредством увеличения объема их реальных полномочий.
Следует разработать в правовой науке и легализовать единый понятийный аппарат участия федерального и регионального уровней системы контрольно-счетных органов в процессе проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления. Унификации понятийного аппарата в данной сфере будет способствовать принятие вышеназванного Федерального закона "О системе контрольно-счетных органов в Российской Федерации", в соответствие с которым следует привести понятийный аппарат, используемый в федеральном и региональном законодательстве, регулирующем организацию и деятельность Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации.
Так, оценку эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти контрольно-счетными органами, опираясь на понятийный аппарат, разработанный отечественными учеными-филологами [11, с. 20, 377, 660, 904, 1235], можно будет определить как специальную деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации по определению соотношения качества оказываемых населению органами исполнительной власти публичных услуг к стоимости расходов на их содержание с учетом реализации поставленных перед ними действующим законодательством целей и задач.
В свою очередь, анализ контрольно-счетными органами эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти можно понимать как проведение системного исследования контрольно-счетными органами деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации целей и задач, поставленных перед ними действующим законодательством, с использованием совокупности количественных и качественных методов исследования.
Понятие финансово-экономического контроля контрольно-счетных органов следует определить через призму осуществления постоянного и систематического наблюдения за деятельностью органов исполнительной власти с целью проверки соблюдения ими действующего законодательства и осуществления эффективного и результативного оказания публичных услуг населению.
Необходимо детализировать и усовершенствовать механизм осуществления федеральными и региональными контрольно-счетными органами государственной власти деятельности по проведению финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации: во-первых, следует наделить Счетную палату Российской Федерации значительными полномочиями по контролю и координации деятельности региональных контрольно-счетных органов (это обусловлено тем, что зачастую реализация на уровне субъектов России тех или иных государственных региональных мероприятий и программ, требующих бюджетного финансирования, осуществляется с привлечением средств федерального бюджета, либо в рамках делегированных Центром полномочий, и контроль качества работы региональных контрольно-счетных органов со стороны Счетной палаты Российской Федерации будет выступать в роли гарантии эффективности, законности и результативности данной деятельности); во-вторых, необходимо обязать контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации осуществлять проведение контрольных, надзорных и иных мероприятий в части проверки эффективности и результативности работы региональных органов исполнительной власти, координируя свою деятельность со Счетной палатой РФ, в тех случаях, если это затрагивает интересы Российской Федерации; в-третьих, следует разработать на федеральном уровне систему мер по улучшению финансово-экономического обеспечения работы единой системы контрольно-счетных органов в стране; в-четвертых, необходимо закрепить в действующем законодательстве, регулирующем деятельность государственных органов исполнительной власти, систему норм, обязывающих органы государственного управления осуществлять содействие контрольно-счетным органам в проведении мероприятий финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Следует разработать систему мер ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материально-правовой) должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств. Так, гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации (преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления) можно дополнить рядом статей, предусматривающих уголовную ответственность за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере в виде лишения свободы и штрафа, соразмерных величинам, предусмотренным в ст. ст. 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса. Ввиду особой общественной опасности подобных преступлений следует восстановить ранее отмененный вид наказания в виде конфискации имущества, применяя его в качестве основного и дополнительного вида наказания (в отличие от специфики использования конфискации имущества как принудительного безвозмездного обращения по решению суда в собственность государства имущества, полученного в результате совершения преступления, предусмотренного гл. 15.1 Уголовного кодекса (конфискация имущества) [12]. Данные меры позволят, с одной стороны, возместить экономический ущерб от деятельности государственных служащих исполнительной власти, повлекшей неэффективное и расточительное использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере, а с другой стороны, выступят в роли серьезного побудительного мотива для них в части повышения исполнительской дисциплины. В случае если в результате деятельности чиновников органов государственного управления был причинен государственному бюджету ущерб в размерах меньших, чем это будет предусмотрено Уголовным кодексом, данные правонарушения следует наказывать в административном порядке, внеся соответствующие изменения в Кодекс об административных правонарушениях и региональное законодательство об административных правонарушениях. Действующее законодательство о государственной службе также следует дополнить нормами, предусматривающими дисциплинарную ответственность (вплоть до увольнения) за совершение государственными служащими органов исполнительной власти правонарушений в связи с неэффективным и расточительным использованием бюджетных средств.
Необходимо наделить контрольно-счетные органы на федеральном и региональном уровне реальными полномочиями по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов (например, по внесению представлений в органы исполнительной власти об устранении причин и условий, порождающих и способствующих уменьшению уровня исполнительской дисциплины в части неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов, по обращению в суд с исками и заявлениями относительно признания незаконными актов и действий должностных лиц органов исполнительной власти, которые повлекли неэффективное использование бюджетных средств).
Следует разработать механизм принуждения органов исполнительной власти контрольно-счетными органами к повышению уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышению эффективности расходования бюджетных средств. В качестве подобных мер может выступить обнародование в официальных средствах массовой информации фактов неэффективного использования бюджетных средств и низкого уровня исполнительской дисциплины, выявленных контрольно-счетными органами в результате проведения контрольно-финансовых проверок, анализа и оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. Кроме того, внесение контрольно-счетными органами представлений в органы исполнительной власти, касающихся вышеупомянутых фактов, должно служить основанием для проведения ведомственных проверок, устранения нарушений с обязательным уведомлением контрольно-счетных органов о принятых мерах.
Необходимо разработать механизм оценки эффективности и результативности участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти. Проведение данной оценки следует поручить законодательным (представительным) органам государственной власти, образующим контрольно-счетные органы соответствующего уровня. Если по результатам проведения подобной оценки будут выявлены факты неэффективного исполнения должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных обязанностей, это должно служить основанием для их немедленного увольнения (с последующим назначением нового состава контрольно-счетного органа).
Следует закрепить на региональном уровне гарантии неприкосновенности (иммунитета) должностных лиц контрольно-расчетных органов с учетом правовых гарантий, предусмотренных ст. 29 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Так, например, привлечение к уголовной и административной ответственности руководителей и аудиторов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации можно осуществлять исключительно с санкции Генерального прокурора Российской Федерации или руководителя Следственного комитета России (либо их заместителей) с последующим уведомлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначившего данное должностное лицо, а также Счетной палаты РФ.
Необходимо разработать в вышеназванном Федеральном законе механизм привлечения к правовой ответственности руководителей Счетной палаты Российской Федерации, а также ее аудиторов за ущерб, причиненный органам государственной власти и хозяйствующим субъектам в результате неправомерных действий, за недостоверность результатов инициированных ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, за разглашение государственной или иной охраняемой законом тайны. Современная редакция данного Федерального закона в ст. 28 прямо предусматривает и детально регулирует лишь ответственность инспекторов Счетной палаты Российской Федерации, в то время как ответственность ее аудиторов и руководителей носит скорее политический характер (ст. 29).
Следует использовать в организации и деятельности контрольно-счетных органов в нашей стране в части повышения исполнительской дисциплины органов исполнительной власти опыт их зарубежных коллег.
Так, например, интересен в этой области опыт функционирования Государственной счетной палаты Венгрии, которая проверяет обоснованность представляемого правительством проекта государственного бюджета, необходимость и целесообразность государственных расходов, контрасигнует договоры, относящиеся к получению бюджетных кредитов, осуществляет предварительный надзор за законностью использования бюджетных средств, проверяет составленный правительством отчет об исполнении государственного бюджета. Палата контролирует использование государственного имущества, экономичность деятельности предприятий, находящихся в государственной собственности, выполняет прочие задачи, предусмотренные законом. О результатах своих проверок она информирует Государственное собрание, причем отчеты подлежат опубликованию [13]. Проверка экономности расходования бюджетных средств вменена в обязанность Федеральной счетной палате Германии [14]. Во Франции Счетный суд республики (аналог Счетной палаты РФ) обладает огромными полномочиями: он помогает парламенту и правительству контролировать исполнение финансовых законов; в случае серьезных нарушений Счетный суд привлекает виновных к ответственности (причем его постановления могут быть обжалованы только в Государственный совет) [15].

Литература

1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. N 86.
2. Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 6 февраля 2006 г. N 38 "Об оценке деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектированиях" // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2006. N 4.
3. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 июня 2007 г. N 413 "Об утверждении и введении в действие Методических указаний по оценке деятельности проверяемых территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" // Система "Гарант".
4. Хныкин Г.В. Локальные нормативные акты об аттестации работников // Законодательство. 2006. N 3.
5. Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ (в ред. от 23 ноября 2007 г.) "О федеральном бюджете на 2007 год" // Российская газета. 2006. N 289.
6. Андреев В. Конституционный статус Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. N 3. С. 16.
7. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
8. Цуциев М. Внешний финансовый контроль - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР) // Бюджет. 2007. N 7.
9. Закон Краснодарского края от 6 февраля 1997 г. N 64-КЗ (в ред. от 28 июля 2006 г.) "О Контрольно-счетной палате Краснодарского края" // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2006. N 45(116).
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. N 65 (в ред. от 15 августа 2006 г.) "О Федеральной целевой программе "Электронная Россия" (2002 - 2010 годы)" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 531.
11. Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. Можайск: Изд-во "Буколика"; Изд-во "РООССА", 2008. С. 20, 377, 660, 904, 1235.
12. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
13. Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. д. ю. н., проф. А.Я. Сухарев. М.: НОРМА, 2003.
14. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты: пер. с нем. / Под ред. Ю.П. Урьяса. М., 1991.
15. Франция. Конституция и законодательные акты: пер. с фр. М., 1989.

В.В.Гончаров
Профессор
кафедры конституционного
и муниципального права,
директор
Научно-исследовательского института
проблем глобализации, экономики
и развития гражданского общества
Подписано в печать
11.01.2010