"Финансовое право", 2007, N 12

К ВОПРОСУ О СУЩНОСТИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ОБЛАСТИ
БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Отсутствие долгое время кодифицированного акта в данной сфере, а это почти 10 лет, привело к неразработанности темы бюджетно-правовой ответственности.
Да и принятые в 1998 г. Бюджетный кодекс и в 2002 г. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации привели не к упорядочению и конкретизации ответственности в бюджетной сфере, а, наоборот, к спорам и разногласиям по поводу устанавливаемой названными Кодексами ответственности.
В настоящее время органами финансово-бюджетного надзора выявляется множество нарушений в бюджетной сфере.
Так, по данным Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Южном федеральном округе за 2006 г. проведено 4099 контрольных и надзорных мероприятий по вопросам соблюдения бюджетного законодательства. Проверено 244 017 млн руб. Выявлено нецелевое использование бюджетных средств на сумму 1405 млн руб. Объем выявленных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере в 2006 г. составил в Южном федеральном округе 24 132 млн руб. В Ростовской области этот показатель один из самых высоких - 4696 млн руб.
Всего же по России объем выявленных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере составил 125 809 млн руб.
По факту нецелевого использования бюджетных средств в Южном федеральном округе в 2006 г. составлено 452 протокола об административном правонарушении. По 240 протоколам наложен административный штраф. Взыскано штрафов на сумму 1 180 000 тыс. руб. <1>.
--------------------------------
<1> Материалы с сайта Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. www.rosnadzor.ru.

Если обратиться к литературе по финансовому (бюджетному) праву, то можно заметить, что лишь в очень немногих источниках имеются разделы, посвященные нарушениям именно бюджетного законодательства РФ и ответственности за их совершение.
Несомненно, в специальной литературе, посвященной финансово-бюджетной ответственности <2>, рассматриваются вопросы административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Однако при рассмотрении данного вопроса, по моему мнению, происходит смешение и пересечение понятий бюджетного и административного права, что в конечном итоге приводит к путанице в правоприменении.
--------------------------------
<2> См., напр.: Арсланбекова А.З. Характеристика санкций, применяемых за нарушение бюджетного законодательства. Юрист // 2006. N 3; Архипенко Т.В., Макаров А.В. Соотношение административной и бюджетной ответственности // Административное право и процесс. 2005. N 4; Осин А.А. Ответственность должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства // Финансы. 2004. N 12; Макарова Н.С. Виды и особенности применения бюджетно-правовых санкций за бюджетные правонарушения // Российский судья. 2004. N 6 и др.

До разработки Бюджетного кодекса в Российской Федерации не существовало кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения. Впервые санкции за данные правонарушения в современном российском законодательстве появились в Указе Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. "О Федеральном казначействе" <3>, в Положении о Федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864 <4>, и в Письмах Министерства финансов Российской Федерации <5>.
--------------------------------
<3> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 17 декабря 1992 г. N 50. Ст. 2978.
<4> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 30 августа 1993 г. N 35. Ст. 3320.
<5> См., напр., Письмо Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета" // Финансовая газета. 1996. N 23.

Значительный период времени данные нормативные акты являлись единственными устанавливающими ответственность и порядок ее применения за нарушения бюджетного законодательства и в силу ст. 2 действующего на тот период Кодекса РСФСР об административных правонарушениях <6> являлись источниками законодательства об административных правонарушениях.
--------------------------------
<6> Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20.06.1984 // Свод законов РСФСР. Т. 8. С. 401.

Статьей 10 КоАП РСФСР было установлено понятие административного правонарушения, которым являлось посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Таким образом, вышеперечисленные виды правонарушений по умолчанию являлись теми административными правонарушениями, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, но еще не включена в КоАП РСФСР.
С момента введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации <7>, т.е. с 1 января 2000 г., появилось некоторое упорядочение категории ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
--------------------------------
<7> Собрание законодательства РФ. 03.08.1998 N 31. Ст. 3823 // Российская газета. N N 153 - 154. 12.08.1998.

Как считает Т.В. Конюхова, "перечень видов правонарушений в БК существенно шире существовавшего ранее. Если в Указе Президента Российской Федерации "О Федеральном казначействе" можно выделить четыре вида нарушений бюджетного законодательства в отношении средств федерального бюджета, то в четвертой части БК их уже восемнадцать, равно относящихся к средствам бюджетов всех уровней. Кроме того, отдельные виды нарушений бюджетного законодательства разбросаны по иным главам БК без корреспондирующих с ними санкций" <8>.
--------------------------------
<8> Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. N 2. С. 2.

Это, в частности, действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, в соответствии со ст. 38 БК; нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовым органам или принятие в обеспечение бюджетных кредитов имущества низкой ликвидности в соответствии с п. 10 ст. 76 БК; совершение перечисленных в п. 1 ст. 166 БК действий без разрешительной надписи Министра финансов Российской Федерации; блокировка расходов с нарушением условий, предусмотренных п. 4 ст. 231 БК.
После принятия БК РФ в системе законодательства об ответственности в финансово-бюджетной сфере появился еще один кодифицированный акт, пришедший на смену старому, - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ <9>.
--------------------------------
<9> Российская газета. N 256. 31.12.2001; Парламентская газета. N N 2 - 5. 05.01.2002; Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1), ст. 1.

КоАП РФ 2001 г. в гл. 15 "Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг" предусматривает в трех статьях три состава административных правонарушений и санкции за их совершение:
- ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств";
- ст. 15.15 "Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе";
- ст. 15.16 "Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами".
Так как законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, в субъектах РФ существуют собственные законы об административных правонарушениях, в которых имеются составы административных правонарушений в области бюджетного законодательства.
Например, аналогичные КоАП РФ составы административных правонарушений предусмотрены и Законом Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" (ст. ст. 3.4 - 3.6) <10>.
--------------------------------
<10> Наше время. N N 214 - 215. 31.10.2002.

Таким образом, в настоящее время существует два равнозначных по статусу кодекса, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Рассмотрим их соотношение.
Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное виновное действие физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.
То есть определение, данное в ст. 2.1 КоАП РФ, позволяет сделать вывод о том, что административным правонарушением за нарушение норм бюджетного законодательства могут признаваться только деяния, составы которых устанавливаются КоАП РФ или законами субъектов РФ.
Как отмечалось выше, в настоящее время КоАП РФ в гл. 15 закрепляет три состава административных правонарушений в области бюджетного законодательства.
Нарушением бюджетного законодательства, согласно ст. 281 БК РФ, признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.
Законодатель в ст. 281 БК РФ ведет речь о мерах принуждения за нарушение бюджетного законодательства.
Государственное принуждение - психологическое, материальное или физическое (насильственное) воздействие полномочных органов и должностных лиц государства на личность с целью заставить (принудить) ее действовать по воле властвующего субъекта, в интересах государства <11>.
--------------------------------
<11> Юридический энциклопедический словарь. М., 2001.

Как отмечает А.З. Арсланбекова, "в БК РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется термин "меры принуждения".
Исходя из положений, закрепленных теорией права, меры государственного принуждения можно разделить на три группы:
- меры предупредительного характера;
- меры пресекательного характера;
- меры юридической ответственности" <12>.
--------------------------------
<12> Арсланбекова А.З. Характеристика санкций, применяемых за нарушение бюджетного законодательства // Юрист. 2006. N 3. С. 2.

Ю.В. Другова кроме перечисленных выделяет также в государственном принуждении правовосстановительные меры <13>.
--------------------------------
<13> Другова Ю.В. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2003. N 3. С. 23.

М.В. Карасева, Ю.А. Крохина кроме пресекательных и восстановительных мер выделяют и меры предупредительного характера, применяемые в соответствии с БК РФ <14>.
--------------------------------
<14> Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2001. С. 90.

Таким образом, термин "меры принуждения", применяемый в БК РФ, является широким по объему и включает в себя кроме всего прочего и юридическую ответственность.
Основанием наступления административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства является совершение деяния, за которое КоАП РФ предусматривается административная ответственность.
БК РФ в ст. 283 называет целый комплекс деяний, которые являются основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Это: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов, и др.
При этом БК РФ говорит и об иных основаниях применения мер принуждения в соответствии с БК РФ и федеральными законами, что свидетельствует об открытом перечне оснований применения мер принуждения.
Это нехарактерно для административной ответственности, где нет открытых перечней оснований ее применения, что исключает произвол со стороны контролирующих органов при применении мер ответственности.
Существует несколько точек зрения по поводу мер ответственности, предусмотренных БК РФ.
Первая точка зрения состоит в том, что данные правонарушения являются, наряду с административными, особым видом бюджетных правонарушений, влекущих соответствующие меры бюджетной ответственности (финансово-правовой ответственности). Так, Ю.А. Крохина говорит именно о финансово-правовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства: "В случае нарушения бюджетного законодательства финансово-правовая ответственность влечет для субъектов бюджетного права "определенные отрицательные последствия, как-то лишения имущественного характера" <15>.
--------------------------------
<15> Журнал российского права. 2002. N 9.

Иная точка зрения высказана И. Мозговым: "...финансовая ответственность по своей юридической природе является разновидностью ответственности административной" <16>.
--------------------------------
<16> Мозговой И. Как осуществлять принудительное исполнение решений о финансовых санкциях? // Российская юстиция. 1997 г. N 10.

Третья точка зрения состоит в том, что нарушения бюджетного законодательства, определенные ст. 281 Бюджетного кодекса, по своей правовой природе являются административными правонарушениями и влекут применение мер административного взыскания по правилам, установленным законодательством об административных правонарушениях.
Четвертая точка зрения высказана А.З. Арсланбековой: "...за правонарушения, предусмотренные в БК РФ, может наступать одновременно два вида ответственности: административная и финансовая. Следовательно, такие правонарушения являются сложными, т.е. административно-финансовыми, имеющими сложный объект" <17>.
--------------------------------
<17> Арсланбекова А.З. Характеристика санкций, применяемых за нарушение бюджетного законодательства // Юрист. 2006. N 3. С. 3.

Однако анализ составов правонарушений, предусмотренных ст. ст. 290 - 306 БК РФ, по моему мнению, позволяет прийти к следующему выводу: ответственность за нарушение бюджетного законодательства является комплексной, т.е. предусмотренной не только нормами БК РФ, но и нормами КоАП РФ, а также в определенных случаях и нормами Уголовного и Гражданского кодексов.
Санкции в статьях БК РФ, предусматривающих ответственность за конкретные правонарушения, сформулированы по типу бланкетной (отсылочной) нормы.
Например, анализ ст. 289 БК РФ (нецелевое использование бюджетных средств) позволяет сделать вывод о наступлении ответственности сразу по трем Кодексам:
1) по Бюджетному кодексу в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;
2) по КоАП РФ (ст. 15.14) в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, на юридические лица - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда;
3) по Уголовному кодексу Российской Федерации (ст. 285.1) в случае совершения нецелевого расходования бюджетных средств в крупном либо особо крупном размере.
Анализ ст. 290 "Невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе" БК РФ позволяет говорить о наступлении ответственности:
1) по Бюджетному кодексу в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, сокращения или прекращения всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставления отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет;
2) по КоАП РФ в виде наложения штрафов на руководителей получателей бюджетных средств;
3) по ГК РФ в виде взыскания пеней за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
Как разъяснил Пленум ВАС РФ в Постановлении от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <18> (п. 10), судам при применении положений абз. 4 п. 1 ст. 284, ст. ст. 290, 291 БК РФ, устанавливающих ответственность заемщика по договору о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе в виде взыскания пеней за несвоевременные возврат заемных средств и уплату процентов за пользование этими средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, необходимо исходить из того, что данная ответственность является по правовой природе гражданско-правовой, т.е. законной неустойкой (ст. 332 ГК РФ).
--------------------------------
<18> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

Однако в вопросе установления в нормах БК РФ отсылочных норм к КоАП РФ имеется упущение законодателя - БК РФ в большей части статей отсылает к несуществующим нормам КоАП РФ.
Так, ст. 294 БК РФ, предусматривая ответственность за несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств, отсылает к КоАП РСФСР, однако КоАП РФ не содержит санкций за данное нарушение норм бюджетного законодательства.
Поэтому необходимо приведение КоАП РФ и БК РФ к логическому соответствию.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства является юридической ответственностью, и поэтому ей присущи все признаки юридической ответственности в общеправовом смысле. Во-первых, данная ответственность наступает исключительно за правонарушение; во-вторых, она устанавливается государством и связана с применением к правонарушителю санкций правовых норм уполномоченными на это субъектами; в-третьих, связана с причинением правонарушителю определенных отрицательных последствий; в-четвертых, реализуется в специальной процессуальной форме.
"Применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства характеризуется наличием ряда особенностей:
1. Во-первых, не всякое неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджетного законодательства формирует собой бюджетное правонарушение.
2. Во-вторых, не всякая мера государственного принуждения выражает собой юридическую ответственность, хотя любой юридической ответственности свойствен признак государственного принуждения. При рассмотрении вопроса о соотношении государственного принуждения и юридической ответственности следует иметь в виду, что государственное принуждение представляет собой необходимый, но не единственный признак юридической ответственности, поскольку не каждый случай применения государственного принуждения может быть квалифицирован как ответственность. Всякая норма права обеспечивается государственным принуждением, однако отсюда не следует, что все нормы права представляют собой институт ответственности. В противном случае произошло бы отождествление правового регулирования в целом и ответственности как одного из его институтов.
3. В-третьих, обязательным признаком правонарушения является установление юридической ответственности за совершение деяния, выражающего это правонарушение. Если государством не установлена юридическая ответственность за совершение того или иного деяния (даже если оно и выражает неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства), данное деяние может рассматриваться в качестве правонарушения. И наоборот, основанием для применения мер юридической ответственности выступает факт правонарушения. Нет правонарушения - не может быть и привлечения к юридической ответственности" <19>.
--------------------------------
<19> Информация взята с официального веб-сайта Росфиннадзора // www.rosnadzor.ru.

То есть говорить об ответственности за нарушения бюджетного законодательства можно лишь в контексте деяний, признаваемых бюджетными правонарушениями.
Таким образом, я не придерживаюсь ни одной из теорий о сущности ответственности, предусмотренной в БК РФ, и считаю, что законодательно устанавливается комплексная ответственность за нарушение бюджетного законодательства: собственно бюджетная ответственность, административная ответственность и, в определенных случаях, гражданско-правовая и уголовная ответственность. Причем ее особенностью является применение санкций бюджетного права одновременно с административными либо уголовными санкциями.
При этом, как мне кажется, высшей, по сравнению с БК РФ, юридической силой при применении административных санкций обладает КоАП РФ в связи с тем, что он был принят позже БК РФ. А согласно принципу, предложенному еще римскими юристами, позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится <20>.
--------------------------------
<20> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 471.

Однако при применении административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства необходимо использовать определения и понятия, используемые БК РФ.

А.В.Бутенко
Соискатель
кафедры конституционного
(государственного) права
Южного федерального университета
Подписано в печать
07.12.2007