Статья: О требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля
(Шуртакова Л.)
("Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", 2009, N 8)
	
Документ предоставлен КонсультантПлюс

www.consultant.ru

Дата сохранения: 04.02.2014

"Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", 2009, N 8

О ТРЕБОВАНИЯХ К ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Контроль в государственной финансовой сфере осуществляют различные органы, при этом результаты ревизий и проверок каждый контролирующий орган оценивает по-своему, даже если он использует одни и те же процедуры. Это происходит вследствие того, что задачи и полномочия определяются разными законодательными и нормативно-правовыми актами, которые чаще всего между собой не согласованы. Поэтому назрела необходимость стандартизации государственного финансового контроля, осуществление которой было бы невозможно без создания соответствующей нормативно-правовой базы. С этой целью был издан Приказ Минфина России от 25.12.2008 N 146н "Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля", утвердивший Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля (далее - Положение). Требования, изложенные в данном нормативно-правовом акте, распространяются на деятельность федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими в соответствии с бюджетным законодательством финансового контроля. Положение также может применяться органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при осуществлении контрольных мероприятий. О том, какие правила установлены Положением, мы расскажем в данной статье.

Основы государственного финансового контроля в Российской Федерации определены Указом Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" и регламентированы нормами разд. IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса. Требования к данной деятельности теперь установлены Положением, вступившим в силу с 15.03.2009.
Положение разработано Минфином на основе проекта стандартов осуществления финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, разработанного в 2005 г., в основу которого кроме норм бюджетного законодательства были также заложены стандарты Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI).
Таким образом, на основе признанных международных стандартов, а также обобщения отечественной практики государственного финансового контроля установлены единые требования к планированию, документированию, отчетности, контролю и надзору, сбору доказательств. Обеспечено единство подходов к организации и осуществлению государственного финансового контроля в стране.
Положением определены основные требования к правилам и процедурам осуществления контроля, согласно которым оценивается качество, эффективность и результативность контроля, а также обеспечивается целостность, взаимосвязанность, последовательность и объективность контроля, осуществляемого органами финансового контроля в соответствии с их полномочиями. Данный правовой акт содержит 78 пунктов - требований к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. В них наиболее подробно освещены вопросы планирования, этапы подготовки к проведению контрольных мероприятий, включая подбор участников контрольных мероприятий. Обращено особое внимание на качество, результативность проверочных действий и информирование о них работников финансового контроля. В ходе контрольного мероприятия есть возможность усовершенствовать систему планирования, повысить квалификацию специалистов, принять меры по предотвращению коррупции.

Принципы контрольной деятельности

В соответствии с п. 8 Положения можно выделить основные принципы, которыми работники финансового контроля должны руководствоваться при осуществлении контрольной деятельности.
Независимость. Согласно п. 9 Положения работники финансового контроля должны быть независимы от объекта финансового контроля. Другими словами, необходимо, чтобы контролеры были независимы от той организации, которую они проверяют, не имели родства с ее должностными лицами и не являлись должностными лицами проверяемой организации. В своих действиях контролеры должны опираться только на объективные факты.
Правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Требования к служебному поведению гражданского служащего определены ст. 18 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Общие принципы служебного поведения государственных служащих утверждены Указом Президента РФ от 12.08.2002 N 885.
Работники финансового контроля должны принимать меры по предотвращению конфликта интересов при проведении контрольных мероприятий. На основании Указа N 885 при возникновении ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на исполнение работником финансового контроля своих обязанностей, необходимо сообщить об этом непосредственному руководителю и выполнить его решение.
Профессиональная компетентность. Профессиональная компетентность работников финансового контроля, в соответствии с п. 10 Положения, состоит в том, что при осуществлении контрольной деятельности они обладают необходимыми профессиональными знаниями и навыками, что подтверждается наличием диплома о высшем или среднем специальном образовании или удостоверением о прохождении курса обучения и сдаче квалификационного экзамена по дополнительной образовательной программе, также возможно утверждение должностных инструкций, определяющих квалификационные требования для работников всех уровней.
Для поддержания профессиональных знаний на должном уровне можно утвердить требования к непрерывному профессиональному образованию работников финансового контроля, осуществлять анализ эффективности профессиональной подготовки и обеспечить работников необходимыми нормативными актами и другими материалами по профессиональным вопросам.
Должная тщательность. Должная тщательность работников финансового контроля, в соответствии с п. 11 Положения, состоит в своевременном и точном исполнении обязанностей, которые должны быть установлены порядком осуществления контрольной деятельности, а также программой контрольного мероприятия.

Планирование контрольной деятельности

Одним из элементов эффективности организации и проведения контроля является четкое планирование. Своевременное планирование позволяет сократить организационный процесс и освободить время для подготовительного периода.
План контрольной деятельности ревизионного органа составляется и утверждается на календарный год и представляет собой перечень контрольных мероприятий, которые планируется осуществить в следующем календарном году.
На основании п. 15 Положения в плане должны быть отражены:
- объект финансового контроля;
- проверяемый период;
- суммы финансирования в проверяемом периоде;
- форма контрольного мероприятия;
- срок проведения контрольного мероприятия;
- ответственные исполнители.
Планирование должно быть направлено на снижение командировочных расходов, также можно предусмотреть возможность проведения камеральных проверок с использованием программных продуктов, поэтапного выезда бригады и другие подходы.
Дополнительно при планировании контрольных мероприятий необходимо учитывать:
- количество специалистов, принимающих участие в контрольном мероприятии;
- продолжительность контрольного мероприятия (чел.-дн.);
- планируемую сумму командировочных расходов;
- сроки проведения предыдущего контрольного мероприятия (год);
- сумму выявленных в ходе предыдущего контрольного мероприятия нарушений.
Кроме того, в соответствии с п. 16 Положения при планировании также учитываются:
- законность, своевременность и периодичность проведения контрольных мероприятий;
- степень обеспеченности ресурсами (трудовыми, материальными и финансовыми);
- реальность сроков проведения контрольных мероприятий;
- равномерность нагрузки на работников финансового контроля;
- экономическая целесообразность проведения контрольных мероприятий, определяемая соотношением затрат на проведение каждого контрольного мероприятия и суммы средств федерального бюджета, в отношении которых планируется проведение данного мероприятия;
- наличие резерва времени для выполнения внеплановых контрольных мероприятий и другие факторы.
Возможно проведение внеплановых контрольных мероприятий (п. 18 Положения).
Важным условием осуществления контроля должно стать установление порядка проведения контрольных мероприятий.

Подготовка к проведению контрольного мероприятия

В соответствии с п. 28 Положения при подготовке контрольного мероприятия необходимо:
- осуществить сбор информации об объекте контроля, а также обратить внимание на результаты ранее проведенных контрольных мероприятий, в том числе на выявленные нарушения, с указанием по каждому виду финансовых нарушений общей суммы, на которую они выявлены;
- определить общий подход к проведению контрольного мероприятия, а именно единый порядок его проведения. Для обеспечения единообразия методов проведения контрольных мероприятий и их стандартизации необходимо применять утвержденный порядок и осуществлять контроль с использованием возможностей прикладного программного обеспечения;
- составить программу, которая должна содержать тему контрольного мероприятия, наименование объекта финансового контроля, перечень основных вопросов, и утвердить ее до начала контрольного мероприятия (п. п. 31, 32 Положения);
- сформировать группу работников, проводящих контрольное мероприятие (далее - ревизионная группа), и распределить обязанности между членами ревизионной группы, для этого необходимо составить график проведения контрольного мероприятия, где обязанности и вопросы должны быть распределены между членами ревизионной группы в соответствии с программой;
- определить сроки и этапы проведения контрольного мероприятия, а также объем, необходимый для достижения цели, зависящий от перечня и характера процедур контроля (п. 30 Положения);
- проинформировать объект финансового контроля о цели, объеме и сроках проведения контрольного мероприятия (сроки оповещения Положением не регламентируются, что может явиться положительным моментом для проверяемой стороны).
При подготовке контрольного мероприятия, в соответствии с п. 29 Положения, должны учитываться:
1) деятельность объекта финансового контроля, в том числе ее факторы, условия и особенности, а также наличие территориально обособленных подразделений;
2) система бюджетного (бухгалтерского) учета;
3) система внутреннего контроля, в том числе наличие подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля) у объекта финансового контроля и его возможное влияние на объем контрольного мероприятия;
4) существенность разных видов информации, в том числе: вопросы программы, в зависимости от цели контрольного мероприятия, возможность искажения данных отчетности;
5) прочие факторы, в том числе: состав ревизионной группы и в зависимости от этого необходимость привлечения экспертов, форма и сроки подготовки и представления отчетности, включая заключения, доклады, справки о результатах контрольных мероприятий.

Контроль за работой членов ревизионной группы

Контролю подлежит работа каждого члена ревизионной группы, выполняемая на каждом этапе контрольного мероприятия, до составления акта. При этом предусмотрена иерархия: более опытные члены ревизионной группы контролируют работу менее опытных (п. п. 34, 35, 36 Положения).
Для осуществления контроля по отдельным вопросам программы члены ревизионной группы могут составлять справки, информация из которых переносится в акт проверки, вести график проведения контрольного мероприятия и осуществлять иные регламентированные процедуры.

Качество контрольной деятельности

Для обеспечения соблюдения при ведении контрольной деятельности бюджетного законодательства РФ, нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и установленного порядка осуществления субъектом финансового контроля контрольной деятельности, следует определить порядок контроля качества контрольной деятельности, устанавливающий формы, методы, периодичность и сроки контроля (п. п. 20, 21 Положения).
На основании п. п. 22, 23 Положения необходимо проводить проверку организации контроля качества контрольной деятельности, планировать контрольную деятельность, отслеживать ее результативность и составлять отчетность о ней, а также осуществлять обобщение результатов контроля качества.
Для обеспечения контроля качества контрольной деятельности необходимо обобщение отчетности о результатах контрольной деятельности, для этого следует утвердить порядок составления и представления отчетности о результатах контрольной деятельности.

Оценка системы внутреннего контроля

Понятие "система внутреннего контроля" включает надзор и проверку:
- соблюдения требований законодательства;
- точности и полноты документации бюджетного (бухгалтерского) учета;
- своевременности подготовки достоверной бюджетной (бухгалтерской) отчетности;
- предотвращения ошибок и искажений;
- исполнения приказов и распоряжений;
- обеспечения сохранности имущества организации.
На основании п. 37 Положения ревизионной группой должна быть дана оценка системе внутреннего контроля объекта финансового контроля.

Документирование контрольного мероприятия

В целях обеспечения качественного оформления материалов контрольных мероприятий и документов по их дальнейшей реализации необходимо утвердить порядок осуществления контроля за составлением актов контрольных мероприятий, комплектованием материалов и оформлением документов по их реализации.
Руководствуясь п. 63 Положения, можно создать единую структуру комплектации рабочих документов по контрольному мероприятию. При этом в соответствии с п. 66 Положения документация должна содержать:
1. Программу контрольного мероприятия, а также документы, отражающие его подготовку (график проведения контрольного мероприятия, документы, подтверждающие ознакомление с материалами предыдущих контрольных мероприятий, и др.).
2. Сведения о характере, сроках, объеме контрольного мероприятия и результатах его выполнения.
3. Документы о выполнении отдельных процедур контроля с указанием исполнителей и времени выполнения (акты контрольного обмера, осмотра помещений, земельных участков).
4. Копии договоров, соглашений, протоколов, первичной учетной документации, документов бюджетного (бухгалтерского) учета, бюджетной отчетности, иных необходимых документов.
5. Письменные заявления, полученные от должностных лиц и иных работников объектов финансового контроля. Проверяющие также могут получать необходимые письменные объяснения от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе контрольного мероприятия.
6. Копии обращений, направленных другим органам финансового контроля, экспертам, третьим лицам, и полученные от них сведения.
7. Копии финансово-хозяйственных документов объекта финансового контроля, подтверждающих выявленные нарушения. Они заверяются подписью руководителя проверяемой организации и печатью, в случае отказа в акте делается соответствующая запись.
8. Акты контрольного мероприятия, иную отчетность по результатам проведенного контрольного мероприятия. При наличии письменных возражений или замечаний по акту ревизии со стороны должностных лиц проверяемой организации руководитель ревизионной группы или специалист составляет письменное заключение на представленные возражения. Акт ревизии со всеми приложениями формируется руководителем ревизионной группы (специалистом) в дело, также может храниться и электронная версия акта, идентичная бумажной. Дело должно формироваться в соответствии с порядком оформления документов по реализации материалов контрольного мероприятия.
9. Документы, подтверждающие, что работа, выполненная работником финансового контроля, осуществлялась под контролем более опытных работников финансового контроля. Для подтверждения данного факта необходимо разработать форму внутреннего документа.
В ходе реализации материалов контрольного мероприятия может быть составлено заключение о соответствии или несоответствии материалов контрольного мероприятия требованиям нормативных документов к их составлению и оформлению. Дело вместе с файлами электронных документов при необходимости должно быть передано на хранение и на основании п. 69 Положения подлежит хранению в соответствии с нормами законодательства.
Документы, направленные в проверяемую организацию, с целью устранения и в дальнейшем недопущения выявленных нарушений ставятся на контроль, для этого можно создать журнал контроля. Информация, свидетельствующая о полном рассмотрении и исполнении находящихся на контроле документов, должна быть внесена в данный журнал.
Результаты контрольного мероприятия подлежат оформлению в письменном виде актом (п. 70 Положения). Для наиболее точного раскрытия информации, содержащейся в акте, необходимо наличие надлежаще оформленных приложений к нему, на которые имеются ссылки в акте ревизии. Ими могут стать заверенные копии документов, сводные справки, объяснения должностных и материально ответственных лиц. Справки по результатам проведения контрольных мероприятий, составленные членами ревизионной группы, принимаются руководителем ревизионной группы, который делает запись об этом на последней странице справки.
Акт должен быть составлен в установленные сроки, подписан уполномоченным лицом (лицами) и датирован (п. 72 Положения). Результаты контрольного мероприятия, излагаемые в акте, должны подтверждаться достаточными надлежащими надежными доказательствами. К доказательствам относятся первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета, бюджетная, статистическая и иная отчетность, результаты процедур контроля, проведенных в ходе контрольного мероприятия, заключения экспертов, письменные заявления должностных лиц объектов финансового контроля, а также документы и сведения, полученные из других достоверных источников.
В соответствии с п. 75 Положения в акте при описании каждого нарушения, выявленного в ходе контрольного мероприятия, должны быть указаны: положения законодательных и нормативных правовых актов, которые были нарушены; период, к которому относится выявленное нарушение; суть нарушения; документально подтвержденная сумма нарушения; должностное, материально ответственное или иное лицо объекта финансового контроля, допустившее нарушение.
При составлении акта рекомендуется следующая последовательность изложения результатов: указываются подчиненность объекта контроля, состав ревизионной группы, документы, на основании которых проводилась проверка (удостоверение на проведение проверки (ревизии)), проверяемый период работы и др., потом описывается работа, проведенная объектом контроля, факты нарушений, в конце акта выводится общий список нарушений действующего законодательства.
Решения по результатам контрольного мероприятия принимаются лицом, назначившим контрольное мероприятие (начальником, руководителем) (п. 78 Положения).
Обычно акт составляется в двух экземплярах (при необходимости - в большем количестве экземпляров). Руководитель проверяемой организации должен быть ознакомлен с актом в соответствии с п. 77 Положения, об этом необходимо сделать запись в конце акта. При наличии возражений или замечаний по акту проверки руководитель проверяемой организации может сделать оговорку перед своей подписью, если это регламентировано.
В акте не допускаются выводы и предположения, не подтвержденные документами и доказательствами, морально-этическая оценка действий должностных, материально ответственных и иных лиц объекта финансового контроля, а также исправления (если они не оговорены) (п. 76 Положения).

Л.Шуртакова
Специалист
отдела финансового контроля
в органах управления
ТУ Росфиннадзора
по Нижегородской области
Подписано в печать
29.07.2009