Статья: Ответ за бюджет
(Голубев А.В.)
("ЭЖ-Юрист", 2007, N 36)
	
Документ предоставлен КонсультантПлюс

www.consultant.ru

Дата сохранения: 09.01.2014

"ЭЖ-Юрист", 2007, N 36

ОТВЕТ ЗА БЮДЖЕТ

В целях совершенствования правового регулирования государственного и муниципального финансового контроля, повышения эффективности контрольных мероприятий, мер по реализации их результатов необходима систематизация характерных в указанной сфере правонарушений.

Систематизируем правонарушения

Представляется целесообразным отказаться от создания каких-либо новых правовых норм и конструкций, а систематизировать данные правонарушения на основе существующих положений российского законодательства.
Данный подход позволит не только наиболее полно использовать сложившуюся правоприменительную практику, но и избежать многих правовых конфликтов и коллизий, нарушений прав граждан и организаций при осуществлении государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля.
Правонарушения в сфере финансово-бюджетного контроля возможно разделить на преступления, административные правонарушения (проступки), гражданско-правовые нарушения, нарушения бюджетного законодательства, за совершение которых к нарушителю могут быть применены меры бюджетно-правового принуждения, дисциплинарные проступки, другие нарушения правовых норм, не содержащие составов указанных выше правонарушений.
Каждый вид указанных правонарушений имеет свой специфический состав, элементами которого являются: субъект - лицо, обладающее правосубъектностью в соответствующем правоотношении и совершившее противоправное деяние; субъективная сторона - вина правонарушителя; объект - охраняемые законом общественные отношения; объективная сторона - противоправное деяние субъекта, наличие общественной опасности, причиненного вреда, причинно-следственная связь между противоправным деянием и возникновением общественной опасности, причинением вреда.
Субъектом правонарушения в рассматриваемой сфере может быть лицо, обладающее общей для соответствующего правоотношения правосубъектностью, а также в отдельных случаях правосубъектностью в области исполнения бюджета, использования имущества, находящегося в собственности публичных образований, осуществления финансово-бюджетного контроля. Данное лицо должно обладать соответствующими правами и обязанностями, установленными правовыми нормами.
Объективная сторона рассматриваемых правонарушений обязательно должна включать деяние субъекта, нарушающее положения конкретной правовой нормы (как правило, запрещающей или обязывающей).

Преступления и нарушения

Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания. Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности (ст. 14 УК РФ).
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ).
Гражданским правонарушением считается неисполнение или ненадлежащее исполнение лицом гражданско-правовых обязанностей, связанное с нарушением субъективных гражданских прав другого лица.
Нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения, признается неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 281 БК РФ).
Дисциплинарным проступком является нарушение рабочими и служащими предприятий и учреждений, иных организаций правил внутреннего трудового распорядка, служебной дисциплины, невыполнение служебных обязанностей (Теория государства и права, под ред. проф. В.К. Бабаева // Москва, Юристъ, 2004, с. 489). Применительно к государственной гражданской службе дисциплинарным проступком является неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.
В зависимости от вида правонарушения нарушители могут привлекаться к соответствующим видам юридической ответственности, в том числе уголовной, административной, гражданско-правовой, бюджетно-правовой, а также дисциплинарной и материальной.

Виды правонарушений

Правонарушения, выявляемые органами государственного и муниципального финансового контроля, возможно разделить на связанные с:
- использованием имущества, находящегося в собственности публичных образований;
- исполнением бюджета;
- противодействием осуществлению государственного и муниципального финансового контроля.
Правонарушения, связанные с использованием имущества, находящегося в собственности публичных образований, могут содержать состав преступления, административного правонарушения, гражданского правонарушения, а также не содержать указанных составов (прочие правонарушения).
Характерными преступлениями в данной области являются (статьи УК РФ): кража (ст. 158); мошенничество (ст. 159); присвоение или растрата (ст. 160); хищение предметов, имеющих особую ценность (ст. 164); причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием (ст. 165).
Характерными административными правонарушениями (проступками) будут (статьи КоАП): уничтожение или повреждение чужого имущества (ст. 7.17); нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24); самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10); мелкое хищение (ст. 7.27); самоуправство (ст. 19.1) нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений (ст. 19.19); несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним (ст. 19.21).
Характерные гражданские правонарушения (статьи ГК РФ):
- злоупотребление правом (ст. 10);
- совершение сделок с пороками элементов состава (формы, содержания, субъектов, воли и волеизъявления), способными повлечь недействительность совершенных сделок (ст. ст. 166 - 181);
- распоряжение имуществом публичных образований без согласия собственника либо вопреки воле собственника (ст. ст. 209 - 216, 294 - 300);
- несоблюдение требований закона о государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним (ст. ст. 164, 223);
- неиспользование или использование не по назначению обладателем права оперативного управления имущества, находящегося в собственности публичных образований (ст. 296);
- неисполнение лицом, выступающим в силу закона или учредительных документов от имени публичного образования, созданного им учреждения или предприятия, обязанности действовать в интересах представляемого им субъекта добросовестно и разумно (ст. 53);
- иные действия, нарушающие или создающие угрозу нарушению гражданских прав публичных образований, созданных ими учреждений и предприятий.
Правонарушения, связанные с исполнением бюджета по расходам, могут содержать состав преступления, административного правонарушения, гражданского правонарушения, нарушения бюджетного законодательства РФ, за совершение которого к нарушителю могут быть применены меры бюджетно-правового принуждения, а также не содержать указанных составов.
Характерными преступлениями в данной области являются (статьи УК РФ): кража (ст. 158); мошенничество (ст. 159); присвоение или растрата (ст. 160); незаконное получение кредита (ст. 176); злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177); злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1); нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2); превышение должностных полномочий (ст. 286); халатность (ст. 293).
Характерными административными правонарушениями (проступками) в данной области являются (статьи КоАП):
- мелкое хищение (ст. 7.27);
- несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемых без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.29);
- нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30);
- предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений или внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31);
- нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32);
- нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (ст. 15.1);
- грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности (ст. 15.11);
- нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14);
- нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15);
- нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16);
- самоуправство (ст. 19.1).
Характерными гражданскими правонарушениями являются (ст. ГК РФ):
- заключение государственных и муниципальных контрактов и договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, не содержащих установленных правовыми нормами необходимых существенных условий (ст. ст. 455, 489, 554, 555, 558, 561, 567, 602, 607, 610, 677, 683, 708, 709, 743, 766 и др.);
- заключение государственных и муниципальных контрактов и договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, содержащих условия, противоречащие установленному порядку исполнения бюджетов по расходам (например, о размере выплаты аванса; о сроках выполнения обязательств);
- заключение государственных и муниципальных контрактов и договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, содержание которых не соответствует существу фактически совершаемых хозяйственных операций (например, заключение договора на оказание услуг, в то время как фактически осуществляется поставка или выполнение подряда; заключение договора подряда, в то время как фактически осуществляется поставка, и др.);
- неисполнение или ненадлежащее исполнение получателем бюджетных средств обязательств перед контрагентами;
- совершение сделок с пороками элементов состава, способными повлечь недействительность совершенных сделок;
- причинение вреда личности и имуществу граждан, имуществу юридических лиц и публичных образований (ст. ст. 1064 - 1101);
- неисполнение лицом, выступающим в силу закона или учредительных документов от имени публичного образования, созданного им учреждения или предприятия, обязанности действовать в интересах представляемого им субъекта добросовестно и разумно (например, принятие обязательств, исполнение которых законом возлагается на контрагента, непринятие мер к своевременному погашению дебиторской задолженности и др.);
- иные действия, нарушающие или создающие угрозу нарушению гражданских прав публичных образований, созданных ими учреждений и предприятий.
Характерными нарушениями бюджетного законодательства, за совершение которых к нарушителю могут быть применены меры бюджетно-правового принуждения, являются (статьи БК РФ):
- нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289);
- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290);
- неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291);
- неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293); несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294);
- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295);
- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296);
- финансирование расходов сверхутвержденных лимитов (ст. 297);
- предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298);
- предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299);
- предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300);
- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301);
- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (ст. 302);
- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов (ст. 303);
- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов (ст. 304);
- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305);
- несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (ст. 306);
- иные правонарушения, являющиеся в соответствии с положениями БК РФ и федеральными законами основанием для применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
Правонарушения, связанные с противодействием осуществлению государственного и муниципального финансового контроля, могут содержать состав преступления, административного правонарушения, нарушения бюджетного законодательства РФ, за совершение которого к нарушителю возможно применить меры бюджетно-правового принуждения, а также не содержать указанных составов.
Характерным преступлением в данной области является отказ от предоставления информации Федеральному собранию РФ или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ).
Характерными административными правонарушениями в данной области являются (статьи КоАП): невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7); заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод (ст. 17.9); неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.4); невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5); непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6); непредставление сведений (информации) (ст. 19.7); заведомо ложное заключение эксперта (ст. 19.26); неуплата административного штрафа либо самовольное оставление места отбывания административного ареста (ст. 20.25).
Характерным нарушением бюджетного законодательства в данной области, за совершение которого к нарушителю могут быть применены меры бюджетно-правового принуждения, является: непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (ст. 292 БК РФ).
Очевидно, что конкретные нарушения правовых норм, выявляемые в процессе государственного и муниципального финансового контроля, могут одновременно содержать составы нескольких указанных выше видов правонарушений (например, нецелевое использование бюджетных средств и пр.), а также могут не содержать ни одного из указанных составов (прочие нарушения).
Вместе с тем именно прочие нарушения часто указывают на признаки возможного правонарушения, содержащего один или несколько указанных составов. К характерным для сферы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля прочим нарушениям относятся:
- нарушения правил ведения бухгалтерского и бюджетного учета, составления и представления бухгалтерской и бюджетной отчетности;
- несоблюдение установленной периодичности и порядка проведения инвентаризаций имущества и обязательств;
- принятие денежных обязательств с превышением установленных лимитов;
- нарушения установленного порядка осуществления инвестиционной деятельности.
За совершение прочих правонарушений нарушители могут быть привлечены к дисциплинарной и материальной ответственности. Привлечение лиц, совершивших перечисленные правонарушения, к юридической ответственности осуществляется органами публичной власти и должностными лицами, имеющими соответствующие полномочия. Осуществление мер по привлечению виновных лиц к юридической ответственности при реализации материалов государственного и муниципального финансового контроля является предметом отдельного исследования.

А.В.Голубев
Начальник отдела
Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора,
полковник внутренней службы в отставке
Подписано в печать
14.09.2007