АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЕДОМСТВЕННОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ КАК СРЕДСТВО
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ. ЧАСТЬ 2

М.В. КОСТЕННИКОВ, А.В. КУРАКИН, В.Н. КУЗНЕЦОВ

(Окончание. Начало см. "Административное и
муниципальное право", 2010, N 6)

Костенников Михаил Валерьевич, доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

Куракин Алексей Валентинович, доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

Кузнецов Вячеслав Николаевич, соискатель Московского университета МВД России.

В статье рассматриваются правовые и организационные основы финансового контроля в системе МВД России, раскрываются формы и методы финансового контроля в системе МВД России, а также принципы реализации финансового контроля.

Ключевые слова: контроль, финансы, финансовая деятельность, ведомственный финансовый контроль, ревизия, проверка, коррупция, финансовые ресурсы, бюджет, органы внутренних дел.

Administrative and legal regulation of the official financial control in the system of the Ministry of internal affairs of Russia as an anti-corruption mean (Part 2, Final)
M.V. Kostennikov, A.V. Kurakin, V.N. Kuznetsov

The article is devoted to the legal and organizational grounds of a financial control in the Ministry of Internal Affairs of Russia. The author described the forms and methods of a financial control as well as the principles of its realization.

Key words: control, finances, financial activity, official financial control, revision, inspection, corruption, financial resources, budget, internal affairs agencies.

Виды финансового контроля в системе МВД России могут быть самые разнообразные. Общий и специальный контроль. При общем контроле осуществляется проверка подразделений органов внутренних дел по всем направлениям их деятельности, при специальном - только по определенному, специальному кругу вопросов. В основу данной классификации положен один критерий: круг контролируемых видов деятельности. Предварительный, текущий и последующий финансовый контроль. Предварительный контроль осуществляется за правильностью или целесообразностью какого-либо решения на стадии подготовки последнего, то есть до его принятия и реализации. Он имеет профилактическое значение, поскольку при этом преследуется цель предупредить принятие подконтрольным органом неверных или недостаточно обоснованных решений. В то же время предварительному контролю присущи и недостатки: он ведет к излишней опеке и подмене руководителей и сотрудников подконтрольных органов, к снижению их инициативы и активности, вызывает необходимость в дополнительных согласованиях, что, в свою очередь, порождает волокиту в принятии решений. Текущий финансовый контроль проводится на стадии исполнения решений. Как отмечает Н.А. Ковалева, "текущий финансовый контроль сопутствует финансово-хозяйственным операциям, неотделим от них, поэтому его называют еще оперативным. В сочетании с предварительным контролем он способен предотвратить или свести к минимуму нарушения финансовой дисциплины, хищения собственности" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ковалева Н.А. Понятие и классификация финансового контроля // Вопросы административного и финансового права в свете решений XXVI съезда КПСС. М., 1983. С. 89.

Организующая роль текущего финансового контроля состоит в том, что он позволяет оперативно выявлять и исправлять недостатки в реализации решений, вносить в них соответствующие коррективы, а также предложения по своевременному и качественному их выявлению. Последующий финансовый контроль заключается в проверке того, что сделано подконтрольным органом по выполнению предыдущих рекомендаций проверяющих и какой результат достигнут при этом, а также в проверке любых других вопросов по усмотрению контролирующего органа.
По характеру взаимоотношений, складывающихся между подконтрольным и контролирующим органами, контроль подразделяют на внешний и внутренний финансовый контроль. Под внешним принято понимать контроль, осуществляемый органом в отношении органа, в систему которого контролирующий орган не входит, в частности, такой финансовый контроль осуществляет Счетная палата РФ. Внутренний (внутриведомственный) контроль проводится исключительно в отношении подчиненных органов данного ведомства, в частности, такой контроль осуществляет Центр проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел МВД России. Как отмечает А.П. Опальский, "внутренний контроль представляет собой систему наблюдения и проверки финансово-хозяйственной деятельности внутренними структурными частями, организованную с целью объективной оценки законности, эффективности и целесообразности принятых управленческих решений и результатов их выполнения" <2>.
--------------------------------
<2> См.: Опальский А.П. Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в системе МВД России (организационно-экономический аспект): Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. М., 1996. С. 4.

В зависимости от субъекта, выступающего в роли контролирующего, различают следующие виды контроля: государственный контроль; внутренний; внешний, а также аудиторский контроль. Эти виды контроля составляют единую систему контроля в системе МВД России. Органы общей и специальной компетенции в пределах предоставленных им полномочий осуществляют финансовый контроль в сфере деятельности органов и учреждений системы МВД России.
Подводя итог рассмотрению форм реализации финансового контроля в системе МВД России, необходимо отметить, что в соответствии с Бюджетным кодексом РФ применяются следующие формы финансового контроля: предварительный, текущий и последующий. Названные виды финансового контроля самым непосредственным образом взаимообусловлены.
В этой связи Е.А. Карандина верно констатирует, что предварительный, текущий и последующий финансовый контроль взаимосвязаны между собой. И зачастую результаты предварительного и текущего контроля являются основанием для проведения последующей документальной проверки. Подчеркнем, что без взаимного дополнения всех видов финансового контроля в хорошо продуманной и стройно организованной системе, которая должна являться, по сути, замкнутой цепью, может произойти разрыв и повлечь за собой массу серьезных правонарушений <3>.
--------------------------------
<3> См.: Карандина Е.А. Ведомственный финансовый контроль и его развитие в Российской Федерации // Право и современность. Саратов, 2006. С. 283.

Предварительный контроль проводится до совершения финансовых операций и направлен на предупреждение финансовых нарушений законодательства. Предварительный контроль осуществляется на стадии составления финансовых смет и планирования расходов и других аналогичных операций учреждений и организаций. Текущий, или оперативный, контроль проводится в момент проведения финансовых операций. Его целью является предотвращение возможных денежных потерь, неэффективного направления денежных средств на какие-либо нужды учреждения или предприятия. Как отмечает Н.А. Ковалева, при всем разнообразии форм осуществления функций финансового контроля их объединяет единая цель - создание таких условий, при которых достигается максимально эффективное использование государственных и общественных фондов денежных средств <4>.
--------------------------------
<4> См.: Ковалева Н.А. Правовые основы финансового контроля в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1975. С. 4.

Последующий финансовый контроль проводится после совершения соответствующей финансовой операции. Последующий финансовый контроль осуществляют:
Центр проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел МВД России - комплексные документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности подразделений системы МВД России в соответствии с планом, утверждаемым Министром внутренних дел РФ, а также внеплановые ревизии и проверки по указанию Министра внутренних дел РФ, по поручению органов предварительного расследования и прокуратуры.
Ревизионные подразделения Главного командования внутренних войск, округов и соединений внутренних войск МВД России - в отношении подведомственных ГКВВ МВД России или непосредственно подчиненных им воинских частей и учреждений.
Ревизионное подразделение Федеральной миграционной службы МВД России - в отношении подведомственных или непосредственно подчиненных ей подразделений.
Ревизионное подразделение Главного управления внутренних дел на режимных объектах СОБ МВД России - в отношении подведомственных или непосредственно подчиненных ему подразделений.
Ревизионные подразделения МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ - в отношении подразделений МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ и подчиненных им органов и подразделений.
Ревизионные подразделения УВДТ МВД России - в отношении подчиненных им органов и подразделений.
Ревизионные подразделения окружных управлений материально-технического и военного снабжения МВД России:
- самостоятельно - в отношении подчиненных подразделений и приписанных на снабжение органов внутренних дел и подразделений внутренних войск, по планам ОУМТ и ВС МВД России;
- совместно с КРУ МВД России - в отношении приписанных на снабжение подразделений системы Министерства в соответствии с планами проведения ревизий МВД России и ГУВДРО СОБ МВД России, воинских частей, по планам Главного командования внутренних войск, командования округов и соединений внутренних войск МВД России, которым подведомственны снабжаемые в ОУМТ и ВС МВД России подразделения. Отметим, что в ходе реализации каждого из видов финансового контроля в системе МВД России осуществляются свои контрольные мероприятия. В частности, интересная дифференциация видов финансового контроля в системе МВД России представлена в экономической литературе.
Так, А.П. Опальский в механизме осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью органов выделяет предварительный финансовый контроль. В ходе данного контроля осуществляются: проверка сметно-расчетных документов, проверка расчетных и платежных документов до их оплаты; утверждение штатной численности, контроль в ходе подготовки договоров.
Текущий финансовый контроль в механизме осуществления финансово-хозяйственной деятельности в системе МВД России включает в себя: проверку выполнения условий договоров, проверку авансовых отчетов, инвентаризацию, периодические проверки мест хранения денежных средств и товарно-материальных ценностей. Последующий финансовый контроль в механизме осуществления финансово-хозяйственной деятельности в системе МВД России включает в себя: ревизию финансово-хозяйственной деятельности, проверку отдельных направлений финансово-хозяйственной деятельности, проверку выполнения предписаний по акту ревизии, проверку финансовой и бухгалтерской отчетности <5>.
--------------------------------
<5> См.: Опальский А.П. Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в системе МВД России (организационно-экономический аспект): Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. М., 1996. С. 17.

Финансовый контроль в системе МВД России осуществляется в различных формах:
- мониторинга;
- обследования;
- проверки;
- анализа;
- ревизии;
- надзора.
Как показывает практика, в настоящее время большое внимание уделяется мониторингу. Он, как правило, проводится одновременно по нескольким направлениям. Ознакомление с финансовой деятельностью учреждения или организации уже на этой стадии позволяет выявить слабые и сильные места контролируемого объекта в этой сфере деятельности.
При обследовании изучаются конкретные финансовые показатели учреждения или организации. Проверка финансовой деятельности осуществляется путем изучения балансовых, отчетных и расходных документов для выявления и устранения финансовых нарушений. Приобретает особую актуальность анализ финансовой, бухгалтерской, налоговой и другой отчетности. С его помощью можно оценить финансовое состояние организации, эффективность использования финансовых средств. Наиболее глубоким и всеобъемлющим методом финансового контроля является ревизия. Ревизия - это наиболее действенная форма последующего контроля.
Приказом МВД России от 16 августа 2002 г. N 740 утверждено Положение "О ведомственном финансовом контроле в системе МВД России" <6>, которое определяет, что ревизия (или комплексная документальная ревизия) представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке соответствия нормативным правовым актам совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций, обоснованности и правильности их отражения в бухгалтерском, налоговом учете, а также действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых, в соответствии с нормативными правовыми актами, возложена ответственность за их осуществление.
--------------------------------
<6> См.: Документ официально опубликован не был.

Как отмечает Э.Э. Понтович, "...ревизия есть ближайшее, производимое компетентным органом, изучение действий подотчетных учреждений и должностных лиц, совершенных ими в определенный момент или в определенный период времени. Ревизия есть контроль, рассматриваемый в его осуществлении" <7>.
--------------------------------
<7> См.: Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927. С. 60.

Е.Ю. Грачева также считает, что основным методом финансового контроля является ревизия, т.е. обследование с целью установления законности финансовой дисциплины на конкретном объекте <8>.
--------------------------------
<8> См.: Грачева Е.Ю. Правовое регулирование финансового контроля и его использование в борьбе с организованной преступностью. М., 1994. С. 20.

Основная цель ревизии - изучить специальными приемами документального и фактического контроля экономическую эффективность финансово-хозяйственной деятельности, законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций. Ревизия является важным средством вскрытия и предупреждения различных злоупотреблений, нарушений государственной и финансовой дисциплины, а также выявления и мобилизации внутрихозяйственных резервов. Законодательством предусматривается периодичность проведения ревизий, в связи с чем они носят системный и обязательный характер. В процессе ревизии проверяется вся финансово-хозяйственная деятельность организации за ревизуемый период.
Ревизии могут проводиться как вышестоящими организациями, так и своими силами. Они могут быть плановыми и внеплановыми, комплексными и тематическими, документальными. Положение о ведомственном финансовом контроле в системе МВД России, утвержденное Приказом МВД России от 16 августа 2002 г. N 740, подробно регламентирует порядок проведения ревизий. Как отмечал в свое время неоднократно упоминавшийся нами Э.Э. Понтович, "...метод действий финансового контроля есть метод ревизии. Финансовый контроль только тогда будет контролем, если проводимая им ревизия даст ему совершенно точную характеристику. Ревизия должна быть поставлена так, чтобы в результате ревизии были точные данные. Проблема методов финансового контроля есть, таким образом, проблема надлежащей постановки контрольной ревизии" <9>.
--------------------------------
<9> См.: Понтович Э.Э. Указ соч. С. 56.

Э.А. Вознесенский к методам контроля относит конкретные способы (приемы), применяемые при осуществлении контрольных функций. Методами финансового контроля (по его мнению) является и счетная проверка балансов, анализ финансово-хозяйственной деятельности, документальная ревизия, каждый из этих методов подразделяется на более частные способы, позволяющие решать промежуточные, относительно "мелкие" задачи <10>.
--------------------------------
<10> См.: Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 69.

Периодичность, сроки и порядок проведения ревизий подразделений системы МВД России устанавливаются с учетом специфики и объема деятельности ревизуемых подразделений. Однако они должны проводиться не реже 1 раза в 2 года. Плановые ревизии финансовой и хозяйственной деятельности проводятся на основании годовых планов проведения ревизий, составляемых с разбивкой по кварталам и утверждаемых руководителем, в подчинении которого находится контрольно-ревизионный аппарат. Проводятся ревизии ревизорами и другими лицами, которые могут быть привлечены к участию в ней в соответствии с Положением о ведомственном контроле в системе МВД России. Внеплановые ревизии проводятся по указанию руководителя, в подчинении которого находится контрольно-ревизионное подразделение, а также по решению органов прокуратуры.
Для проведения ревизий в каждом случае ревизорам и другим лицам, привлекаемым к проведению ревизий, выдается предписание на ее проведение, которое подписывается лицом из числа руководящего состава МВД России, иным должностным лицом, обладающим правом назначения ревизии. Предписание является юридическим основанием для последующих действий ревизора. Срок проведения ревизии определяется исходя из объема ревизии и характера деятельности ревизуемого подразделения. Предельный срок проведения ревизии установлен в 40 дней. Этот срок может быть увеличен с разрешения руководителя подразделения, назначившего ревизию, а при проведении ревизии по решению органов прокуратуры - с их согласия. Ревизии пенсионных подразделений системы МВД России проводятся, как правило, в течение 14 дней, что, по нашему мнению, явно недостаточно для глубокой всесторонней проверки расходов на пенсионное обеспечение в системе МВД России.
По прибытии в ревизуемое подразделение старший ревизионной группы ревизор предъявляет руководителю подразделения предписание на право проведения ревизии, задание с изложением перечня проверяемых вопросов, информирует о порядке, сроках проведения ревизии, о подведении итогов ревизии, представляет членов ревизионной группы. Руководитель ревизуемого подразделения по требованию ревизора обязан организовывать и проводить проверки, инвентаризации, контрольные обмеры объемов выполненных работ и другие виды контрольных и проверочных действий.
Проверка первичных документов и записей в учетных регистрах может проводиться сплошным или выборочным способом. При сплошном способе проверяются все документы и записи в регистрах бухгалтерского учета. Кассовые и банковские документы проверяются только сплошным способом, применение выборочного способа проверки для этих документов не допускается. При выборочном способе объем проверки определяется ревизором в зависимости от характера проверяемой операции. При выявлении фактов серьезных нарушений и недостатков, злоупотреблений должностных лиц, проверка документов производится сплошным способом за весь ревизуемый период и период, охваченный предыдущими ревизиями.
В ходе проведения ревизии проверяются правомерность и целесообразность совершения хозяйственных и финансовых операций, их достоверность, то есть устанавливается соответствие документальных данных, отраженных в первичных материалах, фактически совершенным операциям.
При проведении ревизии разрешается привлекать к проверке специалистов (работников) ревизуемого подразделения и подчиненных ему подразделений. Привлечение их к проверке кассовых операций и банковских документов не допускается. При выявлении фактов нарушения финансовой дисциплины, злоупотреблений должностных лиц ревизором устанавливается размер причиненного ущерба, причины нарушений и лица, по вине которых совершены нарушения. Результаты ревизии оформляются актом, который подписывается старшим ревизионной группы, руководителем проверяемого подразделения и начальником его финансовой службы (главным бухгалтером). В соответствии с Положением "О ведомственном финансовом контроле в системе МВД России", руководитель и начальник финансовой службы (главный бухгалтер) проверяемого подразделения не вправе отказаться от подписания акта ревизии. При несогласии с результатами ревизии в целом или с отдельными ее фрагментами возражения руководителя проверяемого подразделения письменно фиксируются в акте ревизии, после чего акт ревизии подписывается.
В акте ревизии отражаются только проверенные ревизором и документально подтвержденные факты. Не допускается включение в акт ревизии субъективной оценки ревизором действий должностных и материально ответственных лиц. Значительную роль в достижении результативности ведомственного финансового контроля и укрепления законности при осуществлении финансовой и хозяйственной деятельности органами внутренних дел играет норма Положения о ведомственном контроле в системе МВД России, согласно которой реализация материалов ревизии должна осуществляться уже в ходе ее проведения по мере выявления нарушений и недостатков. При их устранении делается в акте ревизии соответствующая запись. При анализе поступающих в Финансово-экономический департамент МВД России актов ревизий можно сделать вывод, что в своем большинстве все выявленные нарушения устраняются до окончания проведения ревизии. Исключение составляют нарушения, которые сотрудники кадровых, финансовых, юридических и пенсионных подразделений не могут устранить по объективным, не зависящим от них причинам (документы находятся в судебном разбирательстве, отсутствует лицо, дополнительные документы с которого нужно истребовать, не поступили необходимые сведения из архива и т.д.).
Акт составляется в трех экземплярах. Первый экземпляр после подписания направляется ревизором в контрольно-ревизионное подразделение, назначившее ревизию; второй - остается в проверенном подразделении; третий экземпляр направляется руководителю подразделения, вышестоящему по отношению к проверенному. Для информирования о результатах проведения ревизии иных подразделений системы МВД России акт ревизии может составляться в большем количестве экземпляров.
Акты ревизий поступают в Финансово-экономический департамент МВД России. По распоряжению руководства МВД России с 2006 г. введена практика заслушивания руководителей финансовых и тыловых подразделений по результатам ревизий в Финансово-экономическом департаменте МВД России. Это дало положительные результаты.
О выполнении указания об устранении выявленных недостатков и нарушений и о возмещении причиненного ущерба руководитель в установленный срок представляет донесение. В случае выявления фактов нарушения финансовой дисциплины, недостач, злоупотреблений должностных лиц, причинивших значительный ущерб, ревизор немедленно докладывает о выявленных нарушениях руководителю контрольно-ревизионного подразделения для решения вопроса об информировании о данных фактах, представляет подразделение собственной безопасности. Если имеются основания для решения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности, материалы ревизии в установленном порядке передаются в органы прокуратуры. К методам финансового контроля относят и надзор. Надзор производится контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид деятельности, и предполагает соблюдение установленных правил и нормативов.
Для того чтобы финансовый контроль, осуществляемый в системе МВД России, был максимально эффективным, необходимо, чтобы он был надлежащим образом организован. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, внешняя деятельность органов управления находится в прямой зависимости от уровня внутриорганизационной работы, которая оказывает непосредственное влияние на эффективность системы, как бы "материализует" ее потенциальные возможности, обнаруживает ее активные свойства <11>.
--------------------------------
<11> См.: Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978. С. 236.

Н.Д. Погосян заметил, что "...организация и осуществление контроля являются обязательными элементами управления общественными финансовыми средствами, ибо такое управление влечет ответственность перед обществом. Осуществляемый финансовый контроль может быть реализован либо со стороны компетентных структур законодательной власти, либо в порядке административного (внутреннего) контроля по вертикали" <12>.
--------------------------------
<12> См.: Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши // Государство и право. 1998. N 2. С. 103.

По мнению Э.А. Вознесенского, "...функционирование контрольных органов предполагает наличие комплекса условий организационного и методического порядка: определение субъектов и объектов контроля, границ контрольной деятельности, прав и обязанностей контрольных органов, периодичности контроля и др. Весь перечисленный комплекс условий должен подлежать соответствующей правовой регламентации контрольной деятельности органов государственного управления" <13>.
--------------------------------
<13> См.: Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 25.

К.С. Чекалин считает, что "...контрольная функция настолько отлична от других управленческих функций, что позволяет обособить ее не только в научном, но и в организационном плане. Характер управленческого воздействия контроля остается принципиально одинаковым в любой сфере или отрасли управлении, на любом управленческом горизонте. И если есть разница в объеме содержания и границах использования этой функции отдельными органами, то объясняется она положением контролирующего субъекта в общей системе государственного механизма, в которой каждое вышестоящее звено имеет больший объем прав, в том числе и на осуществление контроля" <14>.
--------------------------------
<14> См.: Чекалин К.С. Контроль деятельности советской милиции. М., 1976. С. 16.

Анализируя вышеизложенное, становится понятно, что исследование организационных основ финансового контроля в системе МВД России возможно лишь на основе тщательного изучения правовой природы элементов организации контроля.
По содержанию контрольная функция включает в себя несколько относительно самостоятельных "рабочих операций" или стадий.
Среди них выделяются:
- принятие решения о производстве контроля и подготовка к его проведению;
- осуществление контроля в непосредственном (узком) смысле;
- подведение итогов проверки и принятие мер по устранению недостатков.
В свою очередь, каждую стадию можно условно разбить на более мелкие операции. В начальной стадии можно выделить, например:
- принятие полномочным лицом (управляющим субъектом) решения о производстве контроля;
- составление плана (программы) проведения контроля, в котором определяются задачи и соответствующие им тема, объем, способы и сроки проверки, а также указываются конкретные исполнители, ответственные за тот или иной участок проверки;
- инструктаж контролеров, проводимый руководителями соответствующих контролирующих органов;
- предварительное изучение законов и других актов, регулирующих деятельность подконтрольных органов, а также плановых и разовых заданий этим органам, статистической отчетности и других материалов об их работе.
Заметим при этом, что тщательное выполнение перечисленных и некоторых других операций, свойственных данной стадии, позволяет управляющему (контролирующему) субъекту сосредоточить внимание на главных, решающих вопросах деятельности подконтрольных объектов.
Для второй стадии характерны:
- сбор фактов, статистических и других материалов, объективно характеризующих деятельность контролируемого объекта, их анализ и обработка;
- сравнение достигнутого с аналогичными результатами за соответствующие предшествующие периоды деятельности проверяемого объекта, также с теми требованиями, которые к нему предъявляются законами, приказами, инструкциями и т.д.;
- оказание работнику подконтрольного объекта непосредственно на месте помощи в улучшении работы и устранении недостатков. Последней, заключительной стадии присущи:
- подведение итогов и оценка работы подконтрольного объекта на основе данных, собранных в ходе контроля;
- составление справки по результатам проверки;
- доведение результатов проверки до сведения коллектива проверяемого объекта и соответствующих органов;
- разработка мероприятий по устранению выявленных недостатков и повышению эффективности деятельности подконтрольного органа;
- принятие в случае необходимости мер к наказанию виновных.
Из приведенного анализа содержания контрольной функции следует сделать вывод, что он включает в себя как чисто организационные (не юридические), так и правовые, вызывающие юридические последствия действия. К числу последних относятся: принятие решения о производстве контроля; определение программы проверки; принятие мер к наказанию виновных. Решение о производстве контроля порождает у лиц, назначенных для проверки, обязанность выполнить предписание управляющего субъекта. При этом последний вправе принять меры административного или дисциплинарного воздействия к тем, кто не выполнил такое предписание. У подконтрольных органов вследствие этого акта возникает обязанность предоставить в распоряжение проверяющих всю нужную им информацию по теме проверки и т.д.
В программе контроля указывается круг задач, тема проверки, за рамки которых проверяющий может выйти только по специальному разрешению. Так, в случае, если в ходе контроля возникает необходимость проверить работу органа по вопросам, не указанным в плане, контролер должен обратиться за разрешением на это к должностному лицу, утвердившему первоначальную программу проверки. Что же касается действий по наказанию виновных по результатам проверки, то их правовой характер не вызывает сомнений.
Поскольку финансовый контроль в системе МВД России включает в себя правовые и организационные действия, формы, в которые он облекается, являются правовыми либо организационными. Так, осуществлению контроля предшествует письменное решение (например, приказ) полномочного лица о проведении проверки, которое представляет собой юридическую форму осуществления руководителем контрольной функции, влекущую правовые последствия. Здесь правовая форма (решение о проведении контроля) предшествует организационной (осуществлению контроля в непосредственном, узком смысле). Случается и наоборот, по окончании непосредственной проверки могут быть изданы предписания об устранении обнаруженных недочетов или приказ о наказании виновных в допущенных недостатках - акты, каждый из которых является определенной формой юридического воздействия на подконтрольный объект, но использование этих форм стало возможным только на базе осуществления контроля в непосредственном, узком смысле, то есть благодаря действиям, являющимся по своей форме чисто организационными (неюридическими).
Характеристика содержания контрольной функции была бы неполной без указания еще на один веский аргумент, позволяющий рассматривать контроль в качестве неотъемлемой составной части управления. Дело в том, что контроль является не просто частью целого, каким предстает все управление, но и "работающей" частью каждой в отдельности функции этого управления - процесса, представляющего собой сложнейшее явление, в котором все функции находятся в диалектическом единстве и взаимодействии, неразрывно связаны, заходят друг за друга, накладываются, переплетаются <15>.
--------------------------------
<15> См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973. С. 167.

В настоящее время назрела насущная необходимость совершенствовать правовые и организационные механизмы финансового контроля в системе МВД России. Как отмечает В.В. Ковязин, "...в настоящее время появилась острая необходимость изыскания внутренних резервов и источников самофинансирования для удовлетворения необходимых потребностей органов внутренних дел. Решению этой проблемы в определенной мере может способствовать участие органов внутренних дел в деятельности, приносящей доходы. Однако в целях недопущения злоупотреблений в данной сфере указанная деятельность должна находиться под строгим контролем, как руководителей, так и соответствующих подразделений самих органов внутренних дел, в целях предупреждения и пресечения нецелевого или неполного использования финансовых средств" <16>.
--------------------------------
<16> См.: Ковязин В.В. Организация контроля за деятельностью органов внутренних дел, приносящей доходы // Актуальные проблемы совершенствования деятельности штабных подразделений органов внутренних дел. М., 1998. С. 100.

Финансовый контроль в системе МВД России, как мы уже отмечали, осуществляют различные субъекты как общей, так и специальной компетенции. К специальным субъектам финансового контроля в системе МВД России относится Центр проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел МВД России. Центр проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел находится в оперативном подчинении организационно-инспекторского департамента МВД России.
Центр обеспечивает организацию и непосредственное осуществление финансового контроля по основным направлениям деятельности органов внутренних дел. В состав Центра проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел МВД России входят:
- отдел ревизий научно-исследовательских и образовательных учреждений;
- отдел ревизий производственно-хозяйственных подразделений;
- отдел ревизий подразделений материально-технического обеспечения и медицинского обслуживания;
- отдел инспекторских и внеплановых проверок, отдел контроля представительских расходов, отдел ревизий внутренних войск.
Основными задачами Центра проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел являются: проведение проверок соблюдения подразделениями системы МВД России финансового и налогового законодательства, целевого и эффективного использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, соблюдения имущественных прав и интересов МВД России, обеспечения сохранности денежных средств и материальных ценностей, принятие мер по возмещению причиненного Министерству внутренних дел материального ущерба.
Проведение проверок правильности документального оформления хозяйственных операций, достоверности отчетности о результатах финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. Разработка предложений по более эффективному использованию финансовых и материальных ресурсов, сокращению непроизводительных расходов и потерь. Оказание практической помощи органам внутренних дел и подразделениям внутренних войск по устранению недостатков в финансово-хозяйственной деятельности, правильному применению законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и МВД России по вопросам, относящимся к компетенции Центра проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел.
В настоящее время как никогда актуальна проблема эффективной организации финансового контроля, как в целом в государстве, так и в системе МВД России. Связано это с тем, что из бюджета выделяются большие денежные средства на переоснащение органов внутренних дел, на внедрение в оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел современных форм и методов деятельности. Далеко не всегда денежные средства, выделяемые на это, расходуются целевым образом. Нецелевому использованию денежных средств в системе МВД России способствует, в частности, и неэффективное административно-правовое регулирование финансового контроля. Поэтому именно сегодня крайне важно совершенствовать административно-правовое регулирование финансового контроля в системе МВД России.
Одним из основных субъектов финансового контроля в системе МВД России являются: Финансово-экономический департамент МВД России, Расчетно-кассовый центр Министерства внутренних дел РФ, Центр проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел МВД России.
В соответствии со своей компетенцией Центр проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел выполняет следующие функции:
- организует и осуществляет на плановой основе документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности в подразделениях системы МВД России по направлениям деятельности;
- организует и осуществляет проведение внеплановых ревизий и проверок по указанию Министра внутренних дел РФ;
- рассматривает в пределах своей компетенции материалы ревизий и проверок, по их результатам готовит заключения, справки или разрабатывает проекты приказов, распоряжений МВД России;
- подготавливает в установленном порядке по направлениям деятельности Центра проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел материалы о хищениях, недостачах, бесхозяйственности, нарушениях налогового законодательства и других злоупотреблениях должностных лиц органов внутренних дел и внутренних войск МВД России для передачи их в соответствующие органы;
- осуществляет контроль за выполнением предложений и указаний руководства Министерства внутренних дел и Финансово-экономического департамента по результатам ревизий и проверок по направлениям деятельности;
- представляет в Финансово-экономический департамент МВД России информацию о выявленных по результатам проведенных ревизий и проверок нарушениях и злоупотреблениях, суммах недостач, хищений, причиненного ущерба и должностных лицах, привлеченных к материальной, дисциплинарной и уголовной ответственности;
- участвует в разработке проектов нормативных правовых актов РФ и МВД России, других инструктивных, информационных и методических документов по вопросам, относящимся к компетенции Центра проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел.
Финансово-экономический департамент Министерства внутренних дел РФ является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ, обеспечивающим и осуществляющим функции МВД России по реализации государственной политики, а также нормативному правовому регулированию в области бюджетного планирования и финансирования оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, внутренних войск и Федеральной миграционной службы, организации экономической деятельности подразделений МВД России, а также выполняющим иные функции в соответствии с нормативными правовыми актами МВД России.
Основными функциями Финансово-экономического департамента МВД России являются:
- организация и осуществление анализа и прогнозирования финансовой, экономической и учетной деятельности подразделений Министерства;
- разработка предложений руководству МВД России по формированию государственной политики в области эффективного использования средств федерального бюджета и иных источников финансирования;
- анализ в пределах своей компетенции эффективности мер, принимаемых подразделениями МВД России по реализации государственной политики в области финансово-хозяйственной деятельности, совершенствования экономической работы, рационального расходования выделенных ресурсов, повышения эффективности производства, освоения новых методов хозяйствования в условиях рыночных отношений и экономических реформ;
- участие в определении основных направлений финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел, внутренних войск и ФМС России и разработке мер по эффективному использованию бюджетных средств;
- обобщение и анализ практики применения законодательства РФ в области финансовой, учетной, экономической деятельности подразделений органов внутренних дел, оплаты труда, пенсионного обеспечения, предоставления социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, военнослужащим и пенсионерам МВД России, обязательного государственного страхования личного состава системы МВД России и выработка правовых, организационных и иных мер по повышению эффективности деятельности подразделений МВД России в этом направлении;
- участие в формировании федеральных и межгосударственных целевых программ, в реализации которых принимает участие МВД России. Осуществление контроля за целевым расходованием бюджетных средств, направляемых на реализацию программных мероприятий;
- определение совместно с заинтересованными подразделениями МВД России потребности в ассигнованиях из федерального бюджета на планируемый период;
- подготовка либо участие в подготовке проектов межведомственных соглашений в области финансово-хозяйственной деятельности, пенсионного обеспечения и социальных гарантий;
- разработка проектов законодательных и нормативных правовых актов РФ, нормативное и методическое обеспечение в области финансово-экономического обеспечения, а также по вопросам оплаты труда, социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, военнослужащим внутренних войск, назначения и выплаты пенсий, пособий и компенсаций пенсионерам МВД России;
- подготовка или участие в подготовке отзывов и заключений по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам деятельности Департамента, их сопровождение в федеральных органах государственной власти;
- координация деятельности подразделений МВД России и ФМС России по вопросам бюджетной, налоговой политики, бухгалтерского учета и отчетности, а также оплаты труда, пенсионного обеспечения и предоставления социальных гарантий;
- участие в пределах своей компетенции в осуществлении контроля за деятельностью органов внутренних дел по реализации государственной политики в области эффективного использования средств федерального бюджета и иных источников финансирования;
- обобщение положительного опыта в области финансово-экономической работы и обеспечение его внедрения в деятельность подразделений МВД России и ФМС России;
- разработка рекомендаций, методических пособий по организации деятельности финансово-экономических подразделений органов внутренних дел, внутренних войск и ФМС России;
- участие в разработке проектов структуры и штатных расписаний органов внутренних дел, внутренних войск и подразделений МВД России;
- ведение баз данных нормативных правовых актов, регулирующих установленную область деятельности Департамента, проведение работы по их систематизации и консолидации;
- представление в установленном порядке в судах интересов МВД России, а по соответствующим поручениям - интересов РФ по вопросам финансовой деятельности МВД России;
- участие в пределах своей компетенции в кадровом обеспечении финансово-экономических подразделений МВД России;
- участие в пропаганде и информировании населения о результатах финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел;
- осуществление в установленном порядке сотрудничества с правоохранительными органами зарубежных стран по вопросам деятельности Финансово-экономического департамента;
- рассмотрение писем, заявлений и обращений граждан, публикаций и сообщений в средствах массовой информации по вопросам деятельности Финансово-экономического департамента;
- разработка на основании утвержденного федерального бюджета проектов бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета по подразделениям органов внутренних дел МВД России и представление их на утверждение руководству министерства;
- финансирование Государственного оборонного заказа в пределах ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете по соответствующим целевым статьям и видам расходов;
- организация работы по исполнению федерального бюджета МВД России, обеспечение финансирования через органы федерального казначейства расходов на содержание подразделений органов внутренних дел в пределах, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год и в соответствии с утвержденными руководством министерства сметами расходов и лимитами бюджетных обязательств;
- подготовка заключений по запросам подразделений МВД на выделение дополнительных денежных средств сверх утвержденных смет текущего года при изменении оперативной обстановки на местах;
- определение и реализация совместно с Минфином России порядка финансирования расходов на оперативно-розыскную деятельность;
- обеспечение финансовыми ресурсами подразделений органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях;
- организация финансовой работы по мобилизационной подготовке в системе МВД России;
- ведение реестра распорядителей и получателей средств федерального бюджета по органам внутренних дел МВД России, проведение мониторинга бюджетного сектора;
- обеспечение реализации в МВД России единой финансовой политики, разработка на основании Бюджетного кодекса РФ нормативных документов о порядке бюджетного планирования и расходования средств на содержание подразделений министерства;
- организация и координация разработки сводного прогноза социально-экономического развития МВД России;
- участие в реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий системы МВД России;
- организация работы комиссии по рассмотрению результатов эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий системы МВД России и утверждению программ их деятельности, а также комиссии по аттестации руководителей указанных предприятий;
- подготовка экономического обоснования мероприятий по реформированию и реорганизации предприятий, учреждений и подразделений МВД России в соответствующие организационно-правовые формы согласно ГК РФ и другим нормативным правовым актам;
- участие совместно с заинтересованными подразделениями МВД России в выработке предложений по оптимизации структуры подведомственных МВД России юридических лиц на основе комплексного анализа их деятельности;
- подготовка материалов для внесения МВД России предложений в Правительство РФ о приватизации федерального имущества унитарных предприятий, подведомственных МВД России;
- решение вопросов, касающихся порядка учета и расходования подразделениями МВД России средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
- учет недвижимого имущества, находящегося в ведении (пользовании) органов внутренних дел;
- контроль за внесением учреждениями и предприятиями, подведомственными МВД России, сведений в Реестр федерального имущества и ведением кадастрового учета земельных участков;
- сбор и анализ сведений о земельных участках, находящихся в собственности РФ, предоставленных подведомственным МВД России юридическим лицам;
- подготовка совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти предложений по передаче объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, закрепленных на праве оперативного управления и хозяйственного ведения за учреждениями и предприятиями, подведомственными МВД России, в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность;
- координация работы, связанной с приемом и передачей недвижимого имущества, необходимого для обеспечения деятельности органов внутренних дел;
- разработка норм и правил, определяющих порядок финансирования специальных объектов, используемых подразделениями органов внутренних дел;
- методическое руководство финансово-экономическими подразделениями органов внутренних дел по применению налогового законодательства, связанного со спецификой обеспечения деятельности подразделений МВД России;
- разработка ведомственных нормативных актов МВД России в установленной области деятельности;
- организация пенсионного обеспечения уволенных со службы лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС России, сотрудников федеральных органов налоговой полиции, военнослужащих внутренних войск и членов их семей;
- анализ и координация работы подразделений Финансово-экономического департамента и взаимодействие с другими департаментами МВД России;
- разработка, формирование и реализация единой учетной политики в области бухгалтерского учета и отчетности в системе МВД России;
- организация разработки и утверждение ведомственных нормативных актов по ведению бухгалтерского учета;
- обеспечение ведомственного текущего контроля за соблюдением законодательства в области бухгалтерского учета и отчетности;
- методологическое обеспечение организации бухгалтерского и налогового учета в подразделениях МВД России в связи с реформированием бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях на основе международных стандартов финансовой отчетности;
- проведение мониторинга результатов финансово-хозяйственной деятельности подразделений МВД России и подготовка предложений с целью выявления и предупреждения негативных явлений;
- выдача разрешений подразделениям МВД России на открытие лицевых счетов в органах федерального казначейства и счетов в кредитных учреждениях;
- организация работ и непосредственное участие, в пределах компетенции Финансово-экономического департамента и в установленном порядке, в разработке, внедрении современных форм и методов решения экономических и учетных задач в подразделениях МВД России на базе информационно-вычислительных систем управления;
- осуществление сбора, обработки и учета финансово-экономической информации, разработка форм отчетности в электронном виде с возможностью автоматизированной обработки данных;
- организация в установленном порядке взаимодействия со средствами массовой информации по вопросам финансово-экономического обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.
Финансово-экономический департамент МВД России для осуществления своих задач и функций имеет право:
- создавать в установленном порядке комиссии, советы и иные совещательные органы, в том числе с участием представителей подразделений МВД России, других федеральных органов государственной власти;
- запрашивать и получать от подразделений МВД России документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений по вопросам, входящим в компетенцию Финансово-экономического департамента;
- привлекать в установленном порядке для выработки решений по предметам ведения Финансово-экономического департамента соответствующие структурные подразделения органов внутренних дел, внутренних войск, ФМС России, научно-исследовательские и образовательные учреждения, предприятия и организации системы МВД России, а также ученых и специалистов;
- пользоваться в установленном порядке базами данных Министерства внутренних дел и его департаментов, научно-исследовательских и образовательных учреждений МВД России;
- заслушивать отчеты руководителей финансовых подразделений МВД России по вопросам, относящимся к компетенции Финансово-экономического департамента МВД России;
- проводить в установленном порядке совещания, рабочие встречи, научно-практические конференции и семинары;
- проводить в подразделениях Финансово-экономического департамента МВД России стажировку руководителей подразделений непосредственного подчинения, а также руководителей финансовых служб подразделений органов внутренних дел, предприятий и организаций системы МВД России;
- проводить в установленном порядке пресс-конференции, брифинги для средств массовой информации по направлениям деятельности Финансово-экономического департамента МВД России.
Какие же конкретные задачи стоят перед финансовым контролем в системе органов внутренних дел в современный период?
Вот так, по нашему мнению, должен выглядеть блок первостепенных задач финансового контроля в системе МВД России:
- проверка правомерности и рациональности использования подразделениями системы МВД России денежных средств, товарно-материальных ценностей, получаемых за счет средств соответствующих бюджетов, имеющихся заемных средств, иного имущества;
- выполнение подразделениями системы МВД России обязательств перед государственным бюджетом, внебюджетными фондами РФ, налоговыми, финансовыми и кредитными организациями;
- разработка предложений по более эффективному и экономному расходованию денежных средств и товарно-материальных ценностей, сокращению непроизводительных расходов и потерь;
- выявление и профилактика хищений и недостач денежных средств и товарно-материальных ценностей, их порчи, утрат, бесхозяйственности, других негативных явлений в финансово-хозяйственной деятельности, разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих;
- проверка соответствия требованиям нормативных правовых актов документального оформления хозяйственных и финансовых операций, постановки и ведения бухгалтерского учета, достоверности отчетности о результатах финансово-хозяйственной деятельности;
- принятие мер по привлечению должностных лиц, виновных в причинении ущерба, к ответственности и возмещению причиненного ими ущерба.
Именно так, непрерывно совершенствуя деятельность субъектов финансового контроля, по нашему мнению, можно добиться значительного повышения уровня "прозрачности" и эффективности использования выделяемых на реформирование системы МВД России бюджетных средств, а также предупредить различные коррупционные риски в финансовой деятельности органов внутренних дел.

Библиографический список:

1. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973.
2. Богушев С.И. Проверка проведения инвентаризации // Экономический журнал МВД России. Тыл. Финансы. Право. 2009. N 12.
3. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973.
4. Грачева Е.Ю. Правовое регулирование финансового контроля и его использование в борьбе с организованной преступностью. М., 1994.
5. Герасимов А.С. Финансовый контроль в Вооруженных Силах РФ (правовые вопросы организации): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
6. Горин Е.В. Особенности финансового контроля в системе МВД России. Домодедово, 2005.
7. Финансовое право / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006.
8. Ковалева Н.А. Понятие и классификация финансового контроля // Вопросы административного и финансового права в свете решений XXVI съезда КПСС. М., 1983.
9. Ковязин В.В. Организация контроля за деятельностью органов внутренних дел, приносящей доходы // Актуальные проблемы совершенствования деятельности штабных подразделений органов внутренних дел. М., 1998.
10. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М., 2000.
11. Коренев А.П. Административное право. М., 2000.
12. Карандина Е.А. Ведомственный финансовый контроль и его развитие в Российской Федерации // Право и современность. Саратов, 2006.
13. Митрофанов В. Контроль и ревизия хозяйственной деятельности промышленных предприятий. М., 1965.
14. Макаров А.А. Коррупция в системе органов внутренних дел. М., 2009.
15. Опальский А.П. Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в системе МВД России (организационно-экономический аспект): Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. М., 1996.
16. Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927.
17. Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши // Государство и право. 1998. N 2.
18. Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М., 1947.
19. Студеникина С.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.
20. Савинов С.В. Эффективность финансового и ведомственного контроля, осуществляемого в системе МВД России // Право и современность. Саратов, 2006.
21. Соколова Э.Д. Правовое регулирование ведомственного финансового контроля в системе МВД России // Вестник Московского университета МВД России. 2007. N 10.
22. Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978.
23. Тимофеева И.Ю. Контроль финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел // Экономический вестник МВД России. 2005. N 1.
24. Чекалин К.С. Контроль деятельности советской милиции. М., 1976.
25. Чмырев С.Н. Виды и организация внутриведомственного контроля в деятельности ОВД // Административное право и процесс. 2009. N 6.