Статья: Финансовый контроль в теории и практике (Продолжение)
(Бирюков А.И.)
("Бюджетный учет", 2007, N 3)
	
Документ предоставлен КонсультантПлюс

www.consultant.ru

Дата сохранения: 05.02.2014

"Бюджетный учет", 2007, N 3

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ

(Продолжение. Начало см. "Бюджетный учет", 2007, N 2)

Тема финансового контроля всегда актуальна и вызывает множество вопросов у главных бухгалтеров. О проблемных моментах финконтроля в России нам рассказывает А.И. Бирюков, заместитель начальника Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства, кандидат экономических наук.

Государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного управления. Он призван обеспечить законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов. Эту функцию управления государство делегирует органам государственного финансового контроля, деятельность которых, как и любого органа власти, определяется законами, нормативными правовыми актами и другими документами (письмами, указаниями, аналитическими записками и т.д.).
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в рамках бюджетного законодательства. Эта управленческая деятельность регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О бухгалтерском учете", о федеральном бюджете на соответствующий год и другими федеральными законами.
Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений. Также он определяет основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.
Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения (в том числе и вопросы осуществления государственного финансового контроля), издаются Президентом, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов и местного самоуправления и принимаются ими в пределах своей компетенции.
Исходя из этого, правовое обеспечение создания, планирования деятельности, осуществление контроля и механизма реализации материалов контрольных мероприятий должно быть закреплено в первую очередь федеральным законом о государственном финансовом контроле (нужно отметить, что в Российской Федерации его до сих пор нет). А уже потом органы власти с целью развития этого закона должны издать нормативные правовые акты и другие документы (см. рис. 1).

┌────────────────────────────────────────┐
│   Федеральные законы (местные законы)  │
└──────────────────┬┬────────────────────┘
                   ││
                  \││/
┌──────────────────\/────────────────────┐
│Нормативные правовые акты (постановления│
│   Правительства Российской Федерации,  │
│ приказы участников бюджетного процесса,│
│   обладающих бюджетными полномочиями,  │
│  в пределах своей компетенции в рамках │
│     осуществления государственного     │
│финансового контроля, зарегистрированные│
│         в Министерстве юстиции)        │
└──────────────────┬┬────────────────────┘
                   ││
                  \││/
┌──────────────────\/────────────────────┐
│    Письма, разъяснения, комментарии    │
│      и т.д. участников бюджетного      │
│     процесса, обладающих бюджетными    │
│     полномочиями, в пределах своей     │
│   компетенции в рамках осуществления   │
│  государственного финансового контроля │
└────────────────────────────────────────┘

Рисунок 1. Правовое обеспечение деятельности органов
государственного финансового контроля

От теории к практике

Давайте рассмотрим данную ситуацию с практической точки зрения. Каждый уровень власти для создания органа государственного финансового контроля должен создать нормативно-правовую базу и утвердить необходимые документы. Во-первых, положение о данном контрольном органе. В нем должны быть определены цели, задачи, формы и методы его действий, права, обязанности, полномочия и ответственность. Во-вторых, инструкцию о порядке проведения ревизий и проверок. В этом документе должны быть определены понятия, цели и задачи ревизии (проверки), порядок организации и проведения ревизии (проверки), оформление и реализация результатов ревизии (проверки). В-третьих, механизм реализации материалов ревизий (проверок), применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства.
Эти документы регламентируют и устанавливают правила игры при наведении порядка в использовании бюджетных средств. Особенно важно, что они несут в себе большую профилактическую нагрузку в целях недопущения нарушений в использовании бюджетных средств. Ведь далеко не секрет, что действия контролеров при низкой регламентации контрольных мероприятий не всегда безупречны.
Я имею в виду то, что орган государственного финансового контроля в лице своего представителя в ходе ревизии (проверки) не может произвольно толковать и классифицировать нарушения бюджетного законодательства. Все его действия должны быть направлены на безусловный и обязательный поиск нарушений (если они были совершены) бюджетного или иного законодательства. Следовательно, в акте должны быть указаны пункты статьи, главы, полное название документа, дата его издания и, естественно, номер. И сделать это необходимо в следующей последовательности: закон; нормативно-правовой акт (постановление Правительства Российской Федерации, приказ (инструкция) органа участника бюджетного процесса, обладающего бюджетными полномочиями, и т.д.); указания, разъяснения, рекомендации.

На заметку. Иное толкование выявленного нарушения является не чем иным, как изложением личной точки зрения контролера, и не является обязательным для исполнения проверенной стороной данного контрольного мероприятия, так как оно не основано на законодательстве Российской Федерации.

Правовая проработка документа

Примером правовой проработки документа в его постановочной части является Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 г. (впрочем, как и на предыдущие годы): "Направляю Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2007 г., подготовленное в соответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Правительству Российской Федерации на основании п. 3 ст. 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации надлежит принять Бюджетное послание за основу..." Этот пример может служить и наглядным пособием для оформления акта ревизии (проверки).
Акт ревизии (проверки) является особым документом, в котором указывается, излагается и подробно описывается с приложением подтверждающих документов нарушение бюджетного законодательства. Контролер-ревизор на основе представления интересов органа государственного финансового контроля каждое отдельно выявленное нарушение обязан подкрепить следующим:
- ссылкой на пункт, статью и главу законодательства;
- видом нарушения (нецелевое или неэффективное использование бюджетных средств и т.д.);
- суммой нарушения;
- кодом бюджетной классификации;
- датой и периодом нарушения.
К акту (справке) необходимо приложить копии следующих документов:
а) на какие цели была получена сумма выявленного нарушения;
б) на какие цели данная сумма была использована;
в) объяснения должностных лиц с копиями документов, подтверждающих данные объяснения.
Для наглядности приведем пример. В ходе проведения комплексной документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности установлено следующее.
В нарушение ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", п. 4 Приказа Минфина России от 10 февраля 2006 г. N 25н "Об утверждении Инструкции по бюджетному учету", абз. 2 Письма Минфина России от 14 апреля 2006 г. N 02-14-10/880 допущено нарушение бюджетного законодательства в виде нецелевого использования средств федерального бюджета на сумму 50,00 руб. по подстатье 211 "Заработная плата" за период с 1 февраля 2007 г. по настоящее время.
Приложение:
а)...
б)...
в)...

Новаторство и самодеятельность

Действующая практика осуществления государственного финансового контроля показывает, что, оформляя акт ревизии (проверки), контролеры делают ссылки только на законодательство или на общее наименование документа: "В нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, не имели права, не положено и т.д.".
Такие формулировки снижают правовую ценность акта ревизии (проверки) и минимизируют ответственность в ходе разбирательства по применению мер ответственности к нарушителю бюджетного законодательства, особенно в судебном процессе.

(Продолжение см. "Бюджетный учет", 2007, N 4)

А.И.Бирюков
К. э. н.,
заместитель начальника
Управления внутреннего контроля
и аудита Федерального казначейства
Подписано в печать
26.02.2007