"Бюджетный учет", 2007, N 2

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Журнал "Бюджетный учет" начинает серию публикаций о государственном финансовом контроле. Ее открывает интервью нашего автора А.И. Бирюкова, заместителя начальника Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства, кандидата экономических наук.

- Александр Иванович, история государственного финансового контроля насчитывает более десяти столетий. Расскажите, пожалуйста, как он развивался в России после распада Советского Союза?
- Государственный финансовый контроль (ГФК) в России в постсоветское время свое правовое начало получил в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации". Этот документ был подготовлен для обеспечения надлежащего контроля формирования государственных доходов и их рационального использования. Еще одна немаловажная цель, которую он преследовал, - улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации.
ГФК в России - неотъемлемая часть государственного управления. Он призван обеспечивать законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов. Я имею в виду денежные средства и другие материальные ценности, находящиеся в государственной собственности.
- Скажите, по вашему мнению, государственный финансовый контроль сегодня эффективен?
- К сожалению, действующая в настоящее время система управления государственными финансовыми ресурсами не отличается отлаженным механизмом контроля. А это приводит к неэффективному и нецелевому использованию государственных финансовых средств и не способствует сохранности товарно-материальных ценностей.
- Александр Иванович, в чем, на ваш взгляд, кроются основные причины низкого уровня государственного финансового контроля в России?
- Прежде всего нужно отметить, что на данный момент отсутствует какая-либо современная научно обоснованная теория ГФК. Вторая причина, на мой взгляд, кроется в неопределенности (незаконченности) основных направлений его организации. Нет в этой сфере и системной нормативно-правовой базы. В-третьих, к сожалению, до сих пор не отлажен порядок взаимодействия между органами государственного, аудиторского финансового контроля и правоохранительными органами. Отмечу, что одновременно с осуществлением ГФК не нужно забывать и об осуществлении внутриведомственного, в том числе внутреннего финансового, контроля. Необходимо больше внимания уделять совершенствованию их законодательного, теоретического и практического уровня.
- А кто осуществляет методологическое руководство ГФК?
- Этим занимается Минфин России в порядке, установленном Бюджетным кодексом и Правительством РФ. Но, на мой взгляд, последние два года никаких существенных изменений здесь не произошло. Это привело к тому, что в настоящее время нормативно-правовые акты, то есть приказы Министерства финансов Российской Федерации, устарели, не соответствуют бюджетному законодательству и не отвечают реалиям времени. Поскольку органы ГФК исполнительной власти осуществляют свою деятельность под юрисдикцией Минфина России, считаю целесообразным создать методический совет из представителей органов ГФК и главных распорядителей средств федерального бюджета.
- В чем заключаются основные принципы осуществления государственного финансового контроля Российской Федерации?
- К основным постулатам следует отнести законность, независимость, объективность, ответственность, гласность и системность. Я постараюсь расшифровать каждый из них. Начнем с законности. Этот принцип означает точное соблюдение норм и правил, установленных законодательством Российской Федерации. Распространяется он на все без исключения органы, осуществляющие ГФК, и их должностные лица.
Следующий постулат - независимость. Он гласит, что органы ГФК независимы в части осуществления контрольно-ревизионной деятельности от других органов государственной власти. На них не могут оказывать влияния ни органы местного самоуправления, ни политические, ни любые общественные организации и объединения.
Объективность - принцип, который означает, что государственный финансовый контроль осуществляется квалифицированными специалистами. В своей работе они должны использовать только фактические документальные данные в установленном законодательством порядке и применять методы и приемы, обеспечивающие получение полной и достоверной информации.
Ответственность - один из основополагающих постулатов ГФК - распространяется как на проверяемых, так и на проверяющих. Он означает, что к нарушителям бюджетного законодательства применяются меры воздействия в рамках бюджетного, административного, уголовного и трудового законодательства. Причем как к юридическим, так и к физическим лицам. Работники органов государственного финансового контроля несут в свою очередь ответственность за совершенные ими в области государственного финансового контроля противоправные действия в соответствии с законом.
Принцип гласности означает открытость и доступность для общества и СМИ сведений о результатах контрольно-ревизионной деятельности органов ГФК. Но с обязательной поправкой: при условии сохранения государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.
Принцип системности говорит о единстве правовых основ деятельности органов ГФК. Этот постулат подразумевает нормативно закрепленную организацию взаимодействия между ними в процессе осуществления их деятельности и нормативно установленную периодичность осуществления контрольно-ревизионных мероприятий.
- Если я правильно понимаю, целью ГФК является установление эффективности и целевого использования бюджетных средств, имущества и т.д. в результате принимаемых решений, распорядительных и исполнительных действий. Каким образом эти цели достигаются?
- Путем решения целого ряда задач: начиная с проверок обоснованности проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и заканчивая контролем за соблюдением законодательства в банковской, страховой системах России и на рынках ценных бумаг. Среди вопросов, которые решает финконтроль, есть также проверка своевременности, полноты и правдивости бюджетного учета и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что особенно волнует бухгалтера-бюджетника. Но область задач государственного финансового контроля значительно шире. Среди них есть даже противодействие легализации доходов, полученных преступным путем.

                   ┌───────────────────────┐
                   │Контроль за исполнением│
                   │  федерального бюджета │
                   │ и бюджетов федеральных│
                   │  внебюджетных фондов  │
                   └────────────┬──────────┘
┌────────────────┐             /│\             ┌───────────────┐
│    Контроль    │              │              │  Контроль за  │
│  за состоянием │    ┌─────────┴─────────┐    │предоставлением│
│государственного│<───┤  Государственный  ├───>│  финансовых и │
│  внутреннего и │ ┌──┤финансовый контроль├──┐ │налоговых льгот│
│ внешнего долга │ │  └─────────┬─────────┘  │ │ и преимуществ │
└────────────────┘ │            │            │ └───────────────┘
                  \│/          \│/          \│/
       ┌───────────┴──┐ ┌───────┴───────┐ ┌──┴───────────┐
       │  Контроль за │ │    Контроль   │ │  Контроль за │
       │ организацией │ │ за состоянием │ │использованием│
       │   денежного  │ │государственных│ │   кредитных  │
       │   обращения  │ │    резервов   │ │   ресурсов   │
       └──────────────┘ └───────────────┘ └──────────────┘

Рисунок 1. Структура государственного финансового контроля

- Александр Иванович, какие виды государственного финансового контроля существуют?
- В зависимости от времени проведения ГФК можно подразделить на предварительный, текущий и последующий. Остановимся на каждом из них поподробнее.
Предварительный контроль осуществляется до совершения финансовых операций. То есть на стадии принятия управленческих решений по формированию и утверждению бюджетов, финансовых планов, смет доходов и расходов, договоров, обязательств и других соглашений. Его целью является эффективное использование государственных средств на основе законодательных, нормативно-правовых актов, стандартов и правил. Направлен он на предотвращение возможных финансовых нарушений на стадии рассмотрения и оценки обоснованности формируемых доходов и целесообразности предполагаемых расходов.
Текущий контроль, как понятно из названия, осуществляется на стадии совершения финансовых операций по формированию, распределению и использованию государственных финансовых ресурсов. Цель, которую он преследует, - соблюдение финансовой дисциплины и предотвращение финансовых нарушений.
Последующий контроль осуществляется уже по итогам совершения финансовых операций путем анализа и ревизии (проверки) финансовой и бухгалтерской документации проверяемой организации. Все виды ГФК в Российской Федерации вне зависимости от времени проведения по основаниям назначения являются обязательными.
- Но ведь ГФК можно еще разделить и по характеру взаимоотношений контролирующей и контролируемой организаций?
- Да, действительно. По этому признаку его можно подразделить на внешний и внутренний. Внешний контроль осуществляется специально созданными государственными контрольными органами, организационно и функционально независимыми от контролируемых объектов. Внутренний контроль осуществляется специально созданным структурным подразделением ведомства. Его контрольная деятельность распространяется на подведомственные организации и структурные подразделения.
- Так какие же структуры и ведомства можно отнести к органам государственного финансового контроля?
- Их достаточно много. По принадлежности можно выделить 3 группы (см. рис. 2. - Прим. ред.). Первая группа - органы ГФК законодательных и представительных органов власти. Вторая - органы ГФК исполнительных органов власти. И третья - подразделения внутреннего контроля исполнительных органов власти.

       ┌─────────────────────────────────────────────────────┐
       │    Органы государственного финансового контроля     │
       └─────┬───────────────────────┬────────────────────┬──┘
            \│/                     \│/                  \│/
┌────────────┴───────────┐┌──────────┴───────────┐┌───────┴──────┐
│ Органы государственного││        Органы        ││ Подразделения│
│  финансового контроля  ││   государственного   ││  внутреннего │
│    законодательных и   ││ финансового контроля ││   контроля   │
│представительных органов││исполнительных органов││исполнительных│
│         власти         ││        власти        ││органов власти│
└────────────────────────┘└──────────────────────┘└──────────────┘

Рисунок 2

К первой группе в первую очередь относится Счетная палата РФ. Сюда же можно отнести КСП законодательных собраний субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые осуществляют свои контрольные функции в пределах полномочий соответствующего уровня бюджетной системы.
Ко второй группе относятся Банк России, Контрольное управление Президента Российской Федерации, Минфин России, Федеральное казначейство, Росфиннадзор, Росфинмониторинг, ФНС России, Федеральная таможенная служба, а также финансовые и контрольно-ревизионные органы субъектов Российской Федерации. К третьей, думаю, понятно - внутриведомственные контрольно-ревизионные отделы, управления и т.д. Все вышеуказанные органы должны осуществлять контрольно-ревизионную деятельность строго в пределах своих полномочий, которые установлены законодательством России и нормативно-правовыми актами, не дублируя и не подменяя друг друга.
- Среди органов ГФК вы не назвали Прокуратуру РФ...
- Вы не ослышались. У проверяемых организаций бытует мнение, что правоохранительные органы и прокуратура являются органами государственного финансового контроля. Это не соответствует действительности, так как ст. 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации об участниках бюджетного процесса не говорит о том, что они обладают бюджетными полномочиями. Но органы ГФК в целях укрепления финансовой дисциплины и обеспечения экономической безопасности тесно с ними сотрудничают. Взаимодействие осуществляется по вопросам планирования, информационного обмена, реализации материалов контрольно-ревизионных мероприятий, совершенствования законодательства в части предупреждения и пресечения экономических преступлений.

Примечание. Для справки
Правовую основу государственного финансового контроля в Российской Федерации составляют: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и другие нормативно-правовые акты, издаваемые органами - участниками бюджетного процесса, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

(Продолжение см. "Бюджетный учет", 2007, N 3)

Подписано в печать
22.01.2007